Джанни Занини Москва, 20 марта 2006 Presentation by Gianni Zanini Moscow, March 20, 2006
РЕФОРМИРОВАНИЕ РАБОТЫ ТАМОЖНИ (1) CUSTOMS OPERATIONS: A VISION ДО РЕФОРМЫ BEFORE REFORM ПОСЛЕ РЕФОРМЫ VISION Акцент на доходах казны и регулировании, содействие торговле только на словах Revenue and control focused; lip service to trade facilitation Сложные правила, документация ведется вручную Complex and largely manual procedures Снижение затрат не менее важно, чем безопасность Reducing trade costs is also important as is security 100% досмотр, длительный и дорогостоящий процесс таможенной очистки 100% physical inspection and long and costly clearance delays Управление рисками побуждает к избирательному регулированию и адресным проверкам пост-фактум Risk management leads to elective controls and targeted post release audits Широкое применение ИКТ и электронной коммерции Intensive use of ICT and modern trade practices (e-commerce) Экспортеры не могут ввозить сырье без пошлины Во главе угла задача повышения экспортной конкурентоспособности Exporters have poor access to duty free inputs Contribution to export competitiveness high on the agenda
РЕФОРМИРОВАНИЕ РАБОТЫ ТАМОЖНИ (2) CUSTOMS OPERATIONS: A VISION ДО РЕФОРМЫ BEFORE REFORM ПОСЛЕ РЕФОРМЫ VISION Отсутствие координации с органами логистики и пограничного контроля Customs operates in isolation from other trade logistics and border agencies Часть общей цепочки логистики, внимательное отношение к клиентам Customs sees itself as part of the trade logistics chain with attention to client service Разгул коррупции Plagued by corruption Решительная борьба с недобросовестностью Неадекватная кадровая политика, низкая мотивация и зарплата Inadequate personnel policies, demotivated and underpaid staff Во главе угла вопросы зарплаты, обучения, профессионального роста Serious concern for HR policies: compensation, training, career management Применение передового опыта, гармонизация правил в рамках региональных соглашений «Пережитки прошлого» Customs practices are guided by national traditions Integrity is being directly addressed International best practice guidelines (WCO) and regional groupings promote harmonization
НАПРАВЛЕНИЯ МОДЕРНИЗАЦИИ И ГАРМОНИЗАЦИИ STRUCTURE OF THE CMH I. КЛЮЧЕВЫЕ АСПЕКТЫ МОДЕРНИЗАЦИИ ТАМОЖНИ CROSS CUTTING ISSUES IN CUSTOMS MODERNIZATION § Стратегия модернизации таможни § Strategy for customs modernization § Кадровые и организационные вопросы § Human resources and organizational issues § Правовая база § Legal Framework § Борьба с коррупцией § Integrity in Customs § Управление рисками в контексте таможни § Managing risk in the customs content
II. УЧИТЬСЯ НА ЧУЖОМ ОПЫТЕ LESSONS FROM EXPERIENCE § Уроки восьми страновых исследований (Боливия, Гана, Марокко, Мозамбик, Турция и Уганда) § Lessons from eight case studies (Bolivia, Ghana, Morocco, Mozambique, Peru, Philippines, Turkey and Uganda) § Уроки займов Всемирного Банка (1982 -1994) § Lessons from Bank lending 1982 -1994
III. ОТДЕЛЬНЫЕ ОПЕРАЦИОННЫЕ ВОПРОСЫ ТАМОЖЕННОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ SELECTED OPERATIONAL ISSUES IN CUSTOMS ADMINISTRATION § Таможенная оценка § Customs valuation § Правила в отношении страны происхождения § Rules of origin § § § § Снижение и отмена пошлин Duty relief and exemptions Транзит Transit Безопасность Security Информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) Information and communication technology
КЛЮЧЕВЫЕ ИДЕИ KEY MESSAGES ТАМОЖНЯ НЕ ИСЧЕЗНЕТ CUSTOMS IS HERE TO STAY § У таможни ряд важных функций § Customs has multiple functions § Либерализация торговли не решит проблемы эффективной организации работы таможни § Trade liberalization will not obviate the need for efficient and effective customs organizations § В разных странах у таможни разные цели, которые меняются со временем § Specific objectives of Customs vary across countries and evolve over time § Значит, правительство будет заботиться об укреплении таможенной службы § Hence, strengthening customs will remain an important part of the government agenda
МОДЕРНИЗАЦИЮ ТАМОЖНИ ЛУЧШЕ ПРОВОДИТЬ КОМПЛЕКСНО CUSTOMS MODERNIZATION IS BEST CARRIED OUT AS A COMPREHENSIVE EXERCISE § Работа таможни состоит из комплекса взаимосвязанных процессов § Customs operations are made up of a set of complex of interlocking processes § Решения отдельных проблем должны быть нацелены на перспективу (таможенный кодекс, ИКТ, таможенная оценка, организационные реформы) § Partial solutions must be addressed with a long-term perspective (e. g. customs code, information and communications technology, customs valuation, organizational change) § Не бывает решений, которые подходят всем; разработка проектов должна вестись на основе правильной диагностики проблем и критериев оценки результатов § There is no “one size fits all” solution; project design needs to benefit from good diagnostic work and performance criteria § Модернизация должна учитывать меняющуюся практику § Customs modernization needs to keep pace with evolving trade practices § Политическая поддержка на самом высоком уровне должна воплощаться в действия § Political support at the highest level need to be reflected in actions § Необходимо вовлекать в процесс все заинтересованные стороны
ТАМОЖНЯ – ВСЕГО ЛИШЬ ЗВЕНО В ЦЕПОЧКЕ ЛОГИСТИКИ CUSTOMS IS ONLY ONE PART OF THE LOGISTICS CHAIN § Таможня – лишь один из многих органов, с которыми имеют дело участники внешнеторговой деятельности § Customs is only one of the many agencies that traders have to engage with when crossing borders § Улучшение работы таможни не приведет к снижению затрат по логистике, если не улучшат работу другие органы пограничного контроля § Benefits from better Customs performance may provide little overall reduction in logistic cost if other border agencies continue to perform badly § Необходимо координировать деятельность с другими органами пограничного контроля § Need to coordinate activities with other border crossing agencies § Необходимо использовать опыт частного сектора и его рекомендации § Need to draw on advice and expertise of private sector stakeholders
ИКТ ДОЛЖНЫ ОБСЛУЖИВАТЬ ИНТЕРЕСЫ МОДЕРНИЗАЦИИ INFORMATION TECHNOLOGY SHOULD BE THE HANDMAIDEN OF CUSTOMS MODERNIZATION § ИКТ – инструмент модернизации, а не самоцель § ICT is essential in modernizing Customs but is not an objective by itself. § Специалисты по ИКТ часто инициируют модернизацию, но это неправильно. Важно вовремя переадресовать такие проекты. § All too often Customs modernizations projects are inspired and driven by ICT staff and concerns — this is a mistake. Early redirection of such projects is essential. § Таможенные эксперты должны активно направлять деятельность специалистов по ИКТ в интересах повышения эффективности работы таможни § ITC must be actively managed by customs experts to improve the effectiveness and efficiency of Customs. § Программа модернизации таможни заложила принципы оптимального использования ИКТ и отбора и внедрения соответствующих технологий § The CMH provides guidance on how best to use ICT and how to select and implement appropriate technology.
Основные проблемы таможни (1) Major Challenges for Customs I n n Сложность торговых режимов: разные правила для разных стран происхождения, трудности применения, амбициозные правила оценки Complex trade regimes: multiple rules of origin, difficult to implement tariff regimes and ambitious valuation rules. Единая кадровая политика для госслужбы часто не позволяет привлекать и заинтересовывать сотрудников такой квалификации, которая соответствует повышенным требованиям усложнившихся торговых операций Government wide personnel policies often make it difficult to attract, retain and motivate staff with the skill mix required by the increasingly complex trade transactions.
Основные проблемы таможни (1) Major Challenges for Customs II n n n n В таможенной службе распространена коррупция, которая подрывает доверие к ней со стороны торговцев и инвесторов Corruption is often high at Customs and undermines the confidence of traders and investors Часто у экспортеров нет возможности импортировать сырье беспошлинно, что подрывает экспортную конкурентоспособность страны Exporters frequently have inadequate access to duty free import, thereby undermining the external competitiveness of the country. Механизмы международной торговли усложняются, ширится применение ИКТ (прямой ввод данных, банковские услуги через Интернет) International trade techniques are increasingly complex and rely on ICT support (Direct Trader input, advance information, e-banking, etc. ). Customs need to match this ICT reliance. Сроки таможенной очистки часто неоправданно долгие, что дорого обходится торговцам (краткосрочные кредиты, издержки по длительному хранению нереализованной продукции) Clearance times are often very long, imposing substantial costs to the trader in terms of “facilitation money”, higher inventory level and financing costs.
Стратегия модернизации Strategy for Modernization Ø Ø Ø Ø Основные задачи таможни сегодня – поступления в казну, защита общества от недобросовестной конкуренции и контрабанды, обеспечение безопасности и содействие торговле The objectives of Customs operations now include revenue generation, protection of society –also against unfair competition of smugglers-, security and trade facilitation. Реформы должны учитывать национальную специфику. Нет одного решения для всех Reforms must be adjusted to the country circumstances. There is no “One size fits all”. Стратегия реформ должна основываться на точной диагностике проблем и показателях результативности Reform strategy should be based on good diagnostic analysis and performance indicators. Необходимо вовлекать все заинтересованные стороны: министерство финансов, персонал таможни, доноров и т. д. All stakeholders should be brought on board. MOF, customs staff, external stakeholders, donors.
Организационные и кадровые проблемы (1) Organizational and HR Issues I n n Решение кадровых проблем – залог успеха. Работа на таможне предъявляет к кандидатам все более высокие требования в плане квалификации и заинтересованности. Руководству следует обратить внимание на: Human Resource Issues. The key to success. Customs operations are increasingly demanding and require that the adequate skill mix is available and that staff is motivated. Issues that demand the attention of management include : n Определить, работников каких специальностей требуют современные условия работы n Define the desired skill mix of modern customs operations n Проводить соответствующую политику подбора кадров и повышения квалификации n Adjust recruitment and training practices to attract and retrain the required skill mix. n Система оплаты труда и премирования должна поощрять инициативность персонала n Seek out a compensation package that motivates staff; a bonus system may be useful if well designed and implemented
Организационные и кадровые проблемы (2) Organizational and HR Issues II n n Организация таможенной службы претерпевает изменения в связи с пересмотром ее места в структуре органов управления, а в некоторых случаях – ее слиянием с другими фискальными органами (пример: т. н. Внутренняя безопасность в США и Канаде) Customs Organization. The traditional Organization is undergoing changes as its position within G’nt is being revisited and several are merging with other Revenue Agencies. See the case of Homeland Security in the US and Canada. n Автономные фискальные органы: автономия выражается, главным образом, в компенсационных пакетах. Большая автономия должна стимулировать модернизацию, широкое использование ИТ и обучение. n Autonomous Revenue Agencies : An attempt to take advantage of autonomy, so far mostly related to compensation packages. Need to use enhanced autonomy for modernizing operational procedures, enhanced use of IT and training. n Наемные менеджеры: содействует росту доходов казны в постконфликтных ситуациях и постепенному восстановлению власти общенациональных органов. Нужны четкие показатели эффективности работы и договорные обязательства. «Приговор» пока не вынесен.
Правовая база Legal Framework n Неразвитое правовое регулирование может снизить эффективность работы таможни, помешать применению новейших ИКТ, избирательному подходу и управлению рисками, подаче деклараций в электронной форме или привести к непомерному расширению полномочий n An inadequate legal framework can seriously hamper effective and efficient customs operations. It may prevent the use of advanced ICT, selectivity and risk management, electronic lodging of declaration or bestow excessive powers to customs officials. Пересмотренная Киотская конвенция закрепила современные таможенные нормы. Принята 114 странами в 1999, и ратифицирована 14 -ю (янв. 2005) The Revised Kyoto Convention incorporates modern customs procedures. The Convention was adopted by 114 countries in 1999 and had been ratified by 14 Contracting Parties (as of Jan. 2005). Многие другие страны гибко подходят к отражению норм Конвенции в своем законодательстве – с учетом национальных особенностей The Convention is reflected in a flexible manner in the customs legislation of many other countries, reflecting their legal tradition. n n n Необходимо решать вопросы правоприменения n Address enforcement issues
Борьба с коррупцией в таможенной службе Integrity in Customs n n Коррупция в таможенной службе отражает общий уровень коррупции в стране и будет снижаться по мере успеха борьбы с коррупцией в во всех органах государственного управления Corruption at Customs reflects society at large and anti corruption efforts will benefit from “whole government approach”. Декларация Аруша закрепила некоторые ключевые элементы программы борьбы с коррупцией: WCO’s Revised Arusha Declaration spells out some key elements of an anti corruption Program: u Сужение поводов и возможностей для злоупотреблений u limit motives and opportunities to abuse public office u Обеспечение достаточного уровня оргаизационной автономии u ensure sufficient organizational autonomy u Бюджеты, ориентированные на результат u espouse performance linked budgets u Конкурентные базовые оклады и прозрачность системы поощрений u adopt competitive base pay and transparent reward procedures u Адекватная оценка результатов u evaluate results adequately u Всемерная поддержка со стороны правительства, бизнес-сообщества и других заинтересованных кругов u seek wholehearted support of governments, business community and other stakeholders РЕЗЮМЕ: модернизация – самая сильная антикоррупционная политика при наличии сфокусированной антикоррупционной стратегии SUMMING UP: Modernization is the most powerful anti-corruption policy, but a targeted anti-
Управление рисками Managing Risk n n n n Задача управления рисками – установить нужный баланс между содействием торговле и регулированием торговли Risk management seeks to strike an appropriate balance between trade facilitation and control. Внесение таких изменений в работу, которые сведут к минимуму вероятность таких событий, которые не позволят организации достичь поставленных целей Aims at adjusting operational practices to minimize the chances that events occur that prevent the organization from achieving its objectives. Распределение ресурсов с учетом рисков. Больше ресурсов на тех направлениях, где риски выше, и меньше контроля на тех направлениях, где риски ниже Allocates resources in accordance with the risks. More resources on risky cargo and passengers and easier controls of less risky shipments Составляющие управления рисками: избирательный подход к проверке документов и личному досмотру, импортные декларации до прибытия в порт, разрешение на отгрузку до уплаты пошлины, лояльность к признанным импортерам Elements of risk management: selectivity in documentary and physical inspection, pre-arrival import declaration, delivery of goods before duty payments, rewards for recognized importers.
Таможенная оценка Customs Valuation ü ü ü ü ü Таможенная оценка – сердцевина работы таможни Customs valuation goes to the core of customs operations. Ее принципы сформулированы ВТО: ориентироваться, главным образом, на цены, указанные в счетах-фактурах, за некоторыми конкретными исключениями, когда используются альтернативные методы This guiding principles of Customs valuation are given in the WTO valuation principles, that instruct that foremost importance be given to using invoice prices. Some well identified exceptions are provided (alternate methods). Медленный прогресс в применении принципов в развивающихся странах. Проблемы: торговцы часто занижают цену, указанную в счете, когда проверить правильность трудно, «серая» торговля и торговля б. у. изделиями Developing countries have struggled with the application of the WTO valuation principles. Issues : trader’s proclivity to under invoice in the face of weak capacity to check values, importance of informal trade and trade in second hand goods. Решения: упрощение системы тарифов, усиление служб таможенной оценки, создание баз данных, обмен информацией с таможенными органами других стран Proposed Strategy includes: Simplify tariff system, Build Valuation capacity in Customs, Establish Valuation database, Exchange information with other Customs Organizations Возможность досмотра до отгрузки: на этот предмет имеется соответствующий раздел The Pre Shipment Inspection Option : Chapter provides guidelines
n Правила страны происхождения (ПСП) Rules of Origin (ROO) n n Отсутствие преференций в ПСП Non-preferential rules of origin. u Ни в ВТО, ни во Всемирной таможенной организации нет согласия по поводу гармонизации ПСП. Такое согласие призвано закрепить стандарты оценки ПСП в разных странах u No WTO/WCO agreement yet on the harmonization of the ROOs. Such agreement would provide a standard against which to judge these ROOs in member countries Преференциальные ПСП Preferential Rules of Origin. u Практика: ПСП бывают очень сложными, дифференцированы по группам товаров и соглашениям (ПСП НАФТА насчитывают более 400 страниц), их трудно применять, особенно развивающимся странам. Часто ПСП защищают узкоотраслевые интересы. u Practice: They tend to be very complex and differ across products and agreements (NAFTA ROOs are 400 pages) and are difficult to administer, particularly for small developing countries. They often aim at protection of narrow sector interests and are thus often restrictive. u Решение: ПСП должны быть простыми (не привязаны к группам товаров), легкими в применении (стандартная формула расчета добавленной стоимости), предсказуемыми, схожими в разных преференциальных режимах u Suggestion: ROOs should be simple (avoid product by product rules), easy to administer (e. g. standard formula for the value added rule ), predictable for trade and similar across preferential regimes
n ПСП и экономическое развитие ROO and Economic Development n n Могут ли ПСП стимулировать развитие производственных комплексов? Can ROO encourage development of integrated production structures? u ПСП часто дискриминационны по отношению к небольшим странам u Such rules discriminate against small countries u Опыт последних 30 лет не дает оснований для ПСП – глобализация делает устаревшей всю аргументацию u No evidence over the past 30 years and globalization makes argument obsolete u Опыт Содружества стран Южной Африки показывает, что больше ограничений в ПСП подрывают региональные торговые соглашения и экономический рост u Evidence for SADC is that more restrictive rules undermined RTA and economic growth
n ПСП и переговоры в Дохе ROO in the Doha Negotiations • n n n n n Согласие в ВТО не достигнуто No Agreement at the WTO Нет упоминания в Декларации Дохи No mention in the Doha Declaration Прогресс в области антидемпинговых мер и Соглашения по текстилю и одежде может помочь прийти к консенсусу по гармонизации Progress on anti-dumping and ATC could help consensus on harmonization Понижение преференций ниже 3% сделает ПСП ненужными Erosion of preference margins below 3% would make ROO unnecessary Когда ПСП сужают использование преференций, выгоды от либерализации торговли путем предоставления статуса наиболее благоприятствуемой нации превосходят потери от сужения преференций Where ROO restrict utilization of preferences, gains from MFN
n ПСП следует упростить. . ROO Should Be Simplified. . . путем via n гармонизации n harmonization n более четких, последовательных и простых правил преференций n clear, consistent, and simple preferential rules n единой формулы расчета добавленной стоимости n standard formula for value added
n . . . и сделать более гибкими. . . And Made More Flexible n n n n n Предоставить адекватные возможности производителям Allow producers adequate flexibility Единые изменения в классификации тарифов Uniform changes in tariff classification at 4 -digit Общий подход стран ОЭСР к ПСП Common OECD approach to ROO Не использовать ПСП для целей экономического развития Avoid using ROO for economic development goals Стремиться к диагональной и полной кумуляции ДС Seek both diagonal and full cumulation for value added
Снижение и освобождение от пошлины Duty Relief and Exemption n n n n Временный ввоз: Temporary admission: Ø Экспортеры довольны, поскольку ничего не тратят Ø Exporters like this as it requires no cash outlay. Ø Нужен контроль во избежание злоупотреблений Ø Needs good control/audit to avoid abuse. Ø Нужна система отслеживания заявок на возвратную пошлину на случай непредвиденного ввоза Ø Drawback system should still be available as back up for unexpected or exceptional exports. Система отслеживания заявок на возвратную пошлину: Drawback: Ø Предпочтительнее с точки зрения поступлений в казну Ø Often preferred by Customs as it protects revenues. Ø Экспортеры менее довольны в связи с (i) дополнительными денежными тратами, (ii) задержками с получением возврата, (iii) (i (iii) снижения реальной стоимости возврата с учетом инфляции. И все же есть возможности сделать систему простой и надежной Ø Exporters do not like this much because (i) needs cash outlay, (ii) refunds often are delayed, (iii) refunds lose real value because of delayed, (iii) inflation. However simple and reliable systems can be devised and implemented. Временный ввоз: Temporary admission: Ø Временный ввоз следует разрешать экспортерам с безупречной репутацией Ø Temporary admission should be available to exporters in good standing. Ø Экспортеры довольны, поскольку ничего не тратят Ø Exporters like this as it requires no cash outlay. Ø Нужен контроль во избежание злоупотреблений Ø Needs good control/audit to avoid abuse. Ø Нужна система отслеживания заявок на возвратную пошлину на случай непредвиденного ввоза Ø Drawback system should still be available as back up for unexpected or exceptional exports. Освобождения: Exemptions Ø Должны быть минимальными и жестко контролироваться Ø Keep them to minimum and control them tightly.
Вопросы транзита Transit Issues Транзитные издержки часто высоки в странах, не имеющих выхода к морю, и в связи с участием других органов помимо таможни. Подчеркиваются три проблемы транзита: Transit costs are often very high for landlocked countries and involve other agencies besides Customs. Three issues are highlighted: Ø Разработка мер по предотвращению протечек. Ø Design measures to secure the cargo to prevent leakage. Ø Предоставление доступных по цене гарантий на случай задержки вывоза товаров. Ø Provide an affordable guarantee in case goods do not leave the country as expected. Ø Обеспечить немедленное освобождение от гарантии с момента вывоза товаров (путем своевременной передачи данных) Ø Ensure that guarantee is promptly released when goods leave the country. This requires good data transmission. Участие частного сектора в разработке эффективного механизма администрирования приветствуется. Можно взять в качестве примера работу органов, обеспечивающих работу транзитных коридоров (например, коридора «Транс-Калахари» ). Participation of the private sector to set up effective administrative arrangement will help. Transit corridor authorities deserve to be studied as examples (e. g Trans
Безопасность грузов Cargo Security Хотя концепция безопасности грузов не представляет собой новшества для таможенных органов, вопросам безопасности стали уделять особое внимание после 11 сентября 2001 г. While not a totally new to Customs, security concerns are receiving great attention after 19/11. Новые инициативы на международном и национальном уровне, в которых таможенные органы должны сотрудничать с другими органами пограничного контроля в целях повышения безопасности грузов. Недостаточное сотрудничество в этой сфере может нанести ущерб экспортной конкурентоспособности. New initiatives- multinational and national, are undertaken and Customs should cooperate with other border agencies to enhance the security of cargo. Failing to cooperate with these various initiatives can undermine export competitiveness. This is a rapidly evolving field of concerns for Customs and deserved focused attention.
Информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) Information and Communications Technology (ICT) Современные таможенные службы нуждаются в адекватных ИКТ системах Modern Customs Administration requires appropriate ICT systems. Ø Наблюдается бурное развитие ИКТ Ø ICT is changing constantly Ø ИКТ помогают в мобилизации поступлений в казну, в борьбе с коррупцией и сокращении сроков таможенной очистки Ø Use of ICT has helped in mobilizing revenue, combat corruption and reduce clearance time Ø Оборудование, основанное на ИКТ, часто простаивает Ø Much ICT equipment is underutilized Ø Управление ИКТ должно быть одной из главных задач таможенной службы Ø Managing ICT should be core function of Customs Administration Ø Внедрение ИКТ требует существенных затрат Ø ICT requires sustainable funding Ø Необходимо взвесить «за» и «против» покупки или создания собственных систем Ø Need to weigh pros and cons of buying off the shelf and building own system.
Извлеченные уроки Lessons Learned • • • • Политическая воля высших эшелонов власти Political commitment from the top. Формулирование ясных целей проектов Provide clear project objectives. Тщательное диагностирование проблем Rely on a good diagnostic Другие органы, отвечающие за работу логистики, должны тоже улучшить свою работу, иначе успехи в таможенном администрировании могут остаться незамеченными и не будет большого эффекта содействия торговле Ensure that other trade logistic agencies improve their performance, failing which progress with customs can remain unnoticed and no overall trade facilitation will occur. Разработка показателей оценки результата Identify performance indicators. Частичные реформы могут быть небесполезными, но нельзя упускать из виду долгосрочные цели модернизации работы таможни Partial reforms can be useful, but the long-term objective of modernizing customs operation should not be lost sight of. Вовлечение заинтересованных сторон (министерства финансов, персонала, частного сектора) Get stakeholders on board (MOF, Staff, private sector). Адекватные сроки финансирования реформы (включая ИКТ), особенно в условиях прекращения донорской помощи Ensure adequate life cycle funding for the reform (also ICT), particularly for the time when donor support stops
Скачать презентацию Джанни Занини Москва 20 марта 2006 Presentation by
e2b4d44d0847b891be7eaac56e18b4b5.ppt