ДОРОЖНАЯ КАРТА РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДЕ МОСКВЕ

ДОРОЖНАЯ КАРТА РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДЕ МОСКВЕ 2013-2017 гг.

ЦЕЛЬ: Поиск эффективной и устойчивой модели развития местного самоуправления (далее МСУ) в городе Москве на среднесрочную перспективу 2013-2017 гг. ЗАДАЧИ: - анализ текущего состояния развития МСУ в г. Москве; - анализ позитивной международной практики МСУ в крупных городах с особым правовым статусом; - выработка предложений по законодательному регулированию института местного самоуправления в городе Москве; - выработка предложений по нормативному регулированию института местного самоуправления в городе Москве; - необходимые первичные организационные действия по реформированию института МСУ.

МЕТОДОЛОГИЯ: Для формирования эффективной и устойчивой модели МСУ в городе Москве необходимо учитывать базовые принципы развития всех крупных городских агломераций: 1. Контроль за «эффектами перелива». 2. Утилизация эффекта «экономии на масштабе». 3. Контроль жителей за деятельностью МСУ. 4. Обеспечение сопоставимого уровня базовых услуг на территории. 5. Финансовое выравнивание и справедливость распределения финансовых ресурсов. 6. Комплексное развитие территории, возможность реализации стратегических задач.

МЕТОДОЛОГИЯ: 1. Контроль за «эффектами перелива». Подобные эффекты возникают, если услуги, предоставляемые в каком-либо муниципальном образовании, оказывают влияние на жителей других муниципальных образований. При этом позитивные «эффекты перелива» появляются, если жители других муниципалитетов получают какую-либо услугу бесплатно либо за плату, не покрывающую затраты на предоставление данной услуги. Негативные «эффекты перелива» возникают, когда жители других муниципалитетов несут расходы на предоставление услуг, которые они не потребляют либо не могут контролировать. Очевидно, что появление «эффектов перелива» наиболее вероятно именно в крупных городах, которые являются центрами притяжения для жителей близлежащих городов, пользующихся рядом услуг, вообще не оплачиваемых либо оплачиваемых ниже себестоимости (например, в результате усиления транспортных потоков увеличивается износ дорожного полотна и усиливаются негативные экологические эффекты).

МЕТОДОЛОГИЯ: 2. Утилизация эффекта экономии на масштабе. Экономия на масштабе возникает, когда удельные затраты на предоставление какой-либо услуги падают при росте объема предоставляемой услуги. Применительно к управлению крупными городами важен тот аспект экономии на масштабе, который проявляется при росте количества потребителей (жителей). Реализация экономии на масштабе гораздо более вероятна в рамках крупной городской агломерации, где на достаточно большой территории сконцентрировано значительное население, потребляющее схожий набор городских услуг. 3. Доступность услуг и контроль жителей за деятельностью органов местного самоуправления, учёт местных преференций. Этот критерий является важным применительно не только к отдельным обособленным поселениям, но и к территориям в рамках городских агломераций. В этом случае считается, что жители могут реализовать свои преференции при выборе набора и качества определенных услуг, а также уровня их оплаты.

МЕТОДОЛОГИЯ: 4. Обеспечение сопоставимого уровня базовых услуг на территории. В рамках единой городской агломерации существенные различия в количестве и качестве предоставляемых услуг на отдельных территориях могут оказывать негативное воздействие на качество жизни на других территориях. Это касается таких услуг, как дороги, водоснабжение и канализация, охрана общественного порядка. Особенно существенные проблемы с этой точки зрения могут возникать на тех территориях, которые находятся в процессе урбанизации и где необходимо формировать механизмы оказания услуг городского типа.

МЕТОДОЛОГИЯ: 5. Финансовое выравнивание и справедливость распределения финансовых ресурсов. Фактически данный критерий является необходимой предпосылкой предыдущего. При отсутствии выравнивания на территории одной агломерации могут существовать значительные различия в способности муниципальных образований обеспечивать предоставление услуг. Данная проблема усугубляется тем фактом, что потребность в услугах никак не связана с финансовой обеспеченностью муниципального образования (богатые муниципалитеты по причине их местоположения, половозрастной и социальной структуры населения и т. п. могут иметь более низкие потребности, чем бедные).

МЕТОДОЛОГИЯ: 6. Комплексное развитие территории, возможность реализации стратегических задач. Необходимость данного критерия вряд ли нуждается в особом обосновании. Городская агломерация является столь сложным и динамично развивающимся механизмом, что отсутствие согласованной стратегии может привести к серьезным негативным последствиям, преодоление которых потребует значительного объема ресурсов. Именно конкурентоспособность крупных городов становится одним из ключевых факторов экономического развития, а это также предъявляет повышенные требования к их способности решать стратегические задачи.

СТАРТОВАЯ СИТУАЦИЯ: В мае 2012 года мэр Москвы Сергей Собянин заявил, что полномочия муниципальных образований Москвы должны быть существенно расширены. Мэр заявил: «Ответственность за ситуацию в районе теперь будет делиться между управами и местным самоуправлением 50 на 50». В июле 2012 года был принят закон №39, согласно которому полномочия органов местного самоуправления в муниципальных округах (районах "старой" Москвы) расширены с 1 августа 2012 года. Депутаты муниципальных собраний муниципальных округов получили право: - ежегодно заслушивать доклады главы управы района, руководителя государственного учреждения города Москвы инженерной службы района, руководителя многофункционального центра предоставления государственных услуг, руководителя амбулаторно-поликлинического учреждения муниципального округа, руководителя центра социального обслуживания населения муниципального округа; - выражать недоверие главе управы района;

СТАРТОВАЯ СИТУАЦИЯ: - согласовывать выбор земельного участка для размещения гаражей и объектов религиозного назначения; - согласовывать проект градостроительного плана земельного участка для объектов капитального строительства площадью до 1500 м²; - утверждать перечень объектов благоустройства района; - утверждать список объектов капитального ремонта жилого фонда; - согласовывать проект схемы размещения нестационарных торговых объектов, а также сезонных кафе; Важно отметить, что данное расширение полномочий относится только к муниципальным образованиям «старой» Москвы — муниципальным округам; муниципальные образования (поселения и городские округа), вошедшие в состав территории Москвы с 1 июля 2012 года итак имели расширенные полномочия, что определяется Законом города Москвы №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве».

МЕЖДУНАРОДНАЯ ПРАКТИКА: ВЫВОДЫ ИЗ АНАЛИЗА МОДЕЛЕЙ МСУ В СТРАНАХ ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЫ (Лондон, Париж, Берлин) и США (Нью-Йорк): 1. Анализ различных моделей управления динамично развивающимися городскими агломерациями показывает, что в этой сфере пока не найдено универсальных и свободных от серьезных противоречий решений. На практике тестируются различные механизмы, причем не все из них оказываются жизнеспособными. Можно привести достаточно внушительный список неудачных попыток создания либо реформирования структур управления, призванных обеспечивать контроль за функционированием и развитием крупных мегаполисов.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ПРАКТИКА: 2. Опыт организации местного самоуправления в крупных городских образованиях за рубежом не в полной мере может быть применен к городам федерального значения в России, поскольку в зарубежных странах нет столь жесткого разграничения между системой государственной власти и органами местного самоуправления, которая установлена Конституцией Российской Федерации. Соответственно, крупные города могут быть одновременно и муниципальными образованиями, и уровнями организации государственной власти. Такой вариант не осуществим в России, где органы местного самоуправления не входят в структуру органов государственной власти. Вместе с тем, практика организации власти в городах с особым правовым статусом за рубежом представляет интерес, и в значительной мере может быть применена к городу Москве.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ПРАКТИКА: 3. Для успешного проведения реформ в сфере пространственного развития городов, по мнению исследователей, местные власти должны придерживаться нескольких принципов. Во-первых, последовательная земельная политика должна проводиться на территории не только города, но и мегаполиса в целом. При этом действия центрального муниципалитета и пригородов в этой сфере должны быть четко согласованными. Во-вторых, на максимально возможной территории города процесс застройки должен производиться в соответствии с требованиями рынка. В-третьих, инвестиции в инфраструктуру должны прежде всего способствовать развитию территорий в центральных районах города. В-четвертых, исторические и природоохранные зоны должны быть защищены от застройки, диктуемой рынком. Иными словами, земля в исторических центрах городов при развитии рынков земли приобретает значительную ценность, поэтому при действии рыночных механизмов на этой территории исторические постройки могут исчезнуть, на смену им придут новые офисные здания и другая дорогостоящая недвижимость. Такая же ситуация может произойти с парками, лесами, природоохранными зонами рек и т. п. Во избежание этой ситуации рекомендуется вводить жесткие ограничения на застройку этих территорий.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ПРАКТИКА: 4. Современные теоретические подходы, а также международный опыт демонстрируют неэффективность и нецелесообразность централизации власти на крупных городских территориях. Теоретически наиболее предпочтительной считается двухуровневая модель – существование муниципальной власти на уровне и города, и внутригородских территорий. Однако на практике наибольшее распространение получила одноуровневая модель с элементами децентрализации, когда на внутригородских территориях создаются выборные органы, но их полномочия и финансовая самостоятельность в определенной мере ограничиваются по сравнению с самостоятельными муниципальными образованиями. 5. Существуют объективные основы для разделения функций между общегородским уровнем и внутригородскими территориями в городе Москве, связанные с наличием экономии на масштабе и «эффектов перелива» (то, что в российской практике достаточно расплывчато и порой некорректно называют принципом «единства городского хозяйства»), влиянием на качество жизни населения, а также необходимостью создания «системы сдержек и противовесов» в городском управлении. В то же время подобное разделение нельзя осуществить только в соответствии с подходами, используемыми в федеральном законодательстве о местном самоуправлении применительно к поселениям, муниципальным районам и городским округам.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ПРАКТИКА: 6. За внутригородскими муниципальными образованиями – муниципальными округами в первую очередь должно закрепляться оказание услуг, не имеющих экономии на масштабе, предоставление которых возможно в условиях конкурентной среды и потребление которых имеет локальный характер. В нынешних условиях важно также участие местных органов власти в решении общегородских вопросов, в первую очередь связанных с планированием землепользования и строительством. Гораздо более широкий спектр полномочий должен быть закреплен за внутригородскими территориями (городскими округами и поселениями присоединяемые к городу Москве), поскольку в данном случае принцип единства городского хозяйства не действует, и нет оснований для ограничения их компетенции, по сравнению с другими муниципальными образованиями соответствующего размера и статуса. 7. Наиболее предпочтительными для закрепления за внутригородскими муниципальными образованиями являются поимущественные налоги (при условии скорейшего перехода к рыночной оценке жилой недвижимости) и налоги на малый бизнес. Закрепление подоходного налога в существующих условиях является менее обоснованным. В то же время необходимо исходить из того, что целесообразно обеспечить покрытие подавляющей части расходов внутригородских муниципальных образований за счет собственных доходов, минимизируя предоставление нецелевой финансовой помощи.

ПОНЯТИЕ «ЕДИНСТВА ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА»: Единство городского хозяйства – технологическая и социально-экономическая взаимозависимость внутригородских территорий, единство рынка товаров и услуг коммунального и жилищного назначения, а также объектов городского хозяйства, требующее согласованного принятия решений органами государственной власти городов федерального значения РФ и внутригородскими муниципальными образованиями по ряду вопросов общегородского значения, затрагивающих интересы жителей отдельного или нескольких внутригородских муниципальных образований, а также вопросов местного значения, закрепленных в законодательстве Российского федерации и Законах городов федерального значения.

ПЕРВЫЙ ЭТАП РЕФОРМЫ (ноябрь – декабрь 2013 г.): Анализ практики реализации переданных государственных полномочий по Закону г. Москвы №39 (компетенций) Советами депутатов муниципальных округов г. Москвы. ВТОРОЙ ЭТАП РЕФОРМЫ (2014 – 2015 гг.): Передача полномочий органам МСУ функций распорядителя (заказчика) в сфере ЖКХ и благоустройства как переданных государственных полномочий (распорядительная функция) с необходимым объемов финансирования в виде субвенций. Переподчинение ГУИС и ДЕЗов (или созданных на их базе ГБУ) органам МСУ.

ТРЕТИЙ ЭТАП РЕФОРМЫ (2016 - 2017 гг.): Передача полномочий органам МСУ функций распорядителя (заказчика) в сфере ЖКХ и благоустройства как собственных предметов ведения с соответствующих налоговым финансированием. Передача полномочий органам МСУ функций распорядителя (заказчика) в сфере торговли (формирование и утверждение плана дислокации объектов) и координация деятельности местных социальных (образование, здравоохранение, социальное обеспечение), культурных и досуговых учреждений как переданных государственных полномочий (распорядительная функция) с необходимым объемов финансирования в виде субвенций. Расширение объема переданных государственных полномочий органам МСУ (компетенции) в сфере градостроительной политики и землепользования (как минимум участие в работе Градостроительно-земельной комиссии Правительства Москвы).

РЕФОРМА АМОМ: Структура АМОМ нуждается в серьезном реформировании. Для формирования на ее основе серьезной экспертной площадки по проблемам МСУ необходимо изменение организационной структуры АМОМ. В качестве платформы для формирования структуры АМОМ предлагается выбор делегатов на съезд АМОМ прямым голосованием Советов депутатов за любого представителя из состава Совета депутатов. В качестве первого шага необходимо формирование нового состава Президиума АМОМ и избрание прямым голосованием депутатов Председателя Президиума АМОМ.

ПЕРВИЧНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ИНИЦИАТИВЫ: Для практической реализации предложенных инициатив необходима подготовка и принятие новой редакции Закона города Москвы №56 «О организации местного самоуправления в городе Москве». КОНЦЕПЦИЯ ДОЛГОСРОЧНОГО РАЗВИТИЯ МСУ В Г. МОСКВЕ: Необходимо подготовить концепцию долгосрочного комплексного развития МСУ до 2030 года. Для подготовки концепции необходимо привлечь российских и зарубежных специалистов в области МСУ, урбанистки и пространственного градопланирования.