Документационное обеспечение управления в исполнительных органах власти (для ГМУ 4 курс ВПО-2)
Цель выступления – ознакомить студентов с основами по документационному обеспечению управления в органах исполнительной власти и нормативно - правовой базой в отношении эффективной организации ДОУ.
ОПРЕДЕЛЕНИЯ Управленческая деятельность любой организации, в т. ч. муниципального управления базируется на информации. Информация может передаваться устно, при помощи бумажных и электронных носителей. 140 терминов и определений даны в ГОСТ Р 51141 -98 «Делопроизводство и архивное дело» n Документ – материальный носитель, с закрепленной на нем информацией. n Делопроизводство определяется (по ГОСТ Р 51141 -98) как "отрасль деятельности, обеспечивающая документирование и организацию работы с документами", т. е. весь процесс с момента создания документа и до его уничтожения или передачи на хранение в архив.
n n Документооборотом называется движение документов между их составителями и исполнителями по информационным технологическим цепочкам, дающее возможность проинформировать всех заинтересованных лиц, довести до них принятые решения, осуществлять учет и контроль исполнения. Совокупность правил работы с документами в организации, подкрепленных соответствующими нормативно – правовым, материальным и кадровым обеспечением, составляет систему документационного обеспечения управления
n n Организация документооборота – это правила, в соответствии с которыми происходит движение документов в организации (закрепленные локальным актом организации). Документооборот является важным звеном делопроизводства, так как определяет не только инстанции движения документов, но и скорость этого движения. Основными характеристиками документооборота являются маршрут движения, который включает все инстанции на пути движения документа от создания черновика (или от получения) до подшивки в дело, и время, затрачиваемое на прохождение документов по этому маршруту. Отсюда главное правило организации документооборота – оперативное прохождение документа по наиболее короткому и прямому маршруту с наименьшими затратами времени.
Кроме того, при организации движения документов необходимо выполнение следующих правил: n максимальное сокращение инстанций прохождения документов (за счет исключения технологических операций по обработке документов и управленческих звеньев, не обусловленных деловой необходимостью); n исключение или максимальное ограничение возвратных движений документов (при их обработке – регистрация и доставка, при их подготовке – визирование и согласование и т. д. ); n максимальное единообразие в порядке прохождения и процессах обработки основных видов документов, исходя из того, что каждое перемещение документа должно быть оправданным.
Административная реформа В ходе реформы (которая длится уже не переставая на протяжении 10 -летия) на общегосударственном уровне необходимо установить единые принципы унификации и стандартизации служб и технологий ДОУ, а также документации – для лучшего взаимодействия органов государственного управления. Особую значимость государственное регулирование в области ДОУ приобретает в связи с применением электронных документов и средств электронных коммуникаций. Рост объемов информации и документации в органах власти выдвигает потребность в постоянном мониторинге и управлении этими процессами со стороны государства
Для того, чтобы представить ДОУ в организации муниципального органа управления необходимо знать законодательство на: n Федеральном уровне; n Уровне субъекта РФ; n Муниципальном уровне
ОБЗОР ИЗМЕНЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ ПО ДОКУМЕНТАЦИОННОМУ ОБЕСПЕЧЕНИЮ УПРАВЛЕНИЯ до 2011 года
Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти n n 15 июня 2009 г. В. В. Путиным подписано постановление Правительства Российской Федерации № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» . Правила вступили в силу со 2 июля 2009 г. Эти Правила разработаны в соответствии с Планом мероприятий по реализации концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г. Срок разработки Правил был установлен - март 2009 г. , а ответственными исполнителями указаны Министерство культуры России, Минкомсвязь России, Минэкономразвития России.
Разработчиком Правил выступил ВНИИДАД. В постановлении Правительства, утверждающем Правила, следует обратить внимание на первый абзац, который указывает на то, что постановление является развитием ст. 11 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27. 07. 2006 № 149.
Обратимся к этой важнейшей статье, в которой в п. 2 указано: «В федеральных органах исполнительной власти документирование информации осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Правила делопроизводства и документооборота, установленные иными государственными органами, органами местного самоуправления в пределах их компетенции, должны соответствовать требованиям, установленным Правительством Российской Федерации в части делопроизводства и документооборота для федеральных органов исполнительной власти» .
Самое главное положение «Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» дано в п. 1. n n n В нем указано, что «Правила устанавливают единый порядок делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» . В соответствии с п. 3 Правил «федеральный орган исполнительной власти на основе настоящих Правил с учетом условий и специфики своей деятельности разрабатывает инструкцию по делопроизводству, утверждаемую руководителем федерального органа исполнительной власти по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области архивного дела» . С выходом Правил федеральным органам исполнительной власти предстояла работа по корректировке своих инструкций по делопроизводству.
Содержание Правил Общие положения. 2. Основные понятия. 3. Создание документов в федеральном органе исполнительной власти 4. Требования к организации документооборота в федеральном органе исполнительной власти. 5. Документальный фонд федерального органа исполнительной власти. 6. Особенности работы с электронными документами. Приложение: Перечень обязательных сведений о документах, используемых в целях учета и поиска документов в системах электронного документооборота в федеральных органах исполнительной власти. 1.
Что нового в Правилах? Правила фактически представляют собой урезанную Типовую инструкцию по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, в которую добавлено несколько положений, относящихся к электронным документам. В итоге они не полностью описывают традиционное бумажное делопроизводство и очень ограниченно отражают применение современных технологий в управлении государственными документами.
Что не учтено в Правилах ? В них не отражена ориентация на внедрение современных технологий в органах государственной власти, в том числе электронного документооборота и «электронного правительства» , уже заложенная в ряде нормативных документов: n Концепция формирования «электронного правительства» до 2010 года (одобрена на заседании Правительства РФ 16. 08. 2007); n Контрольные значения показателей развития информационного общества в РФ на период до 2015 года;
При разработке Правил не был принят во внимание мировой опыт в области современного управления документами и, в первую очередь, положения стандарта ГОСТ Р ИСО 15489 -1 -2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования» , разработанного на основе международного стандарта ISO 15489 -1: 2001. Это идет вразрез с принятым в декабре 2007 года решением Коллегии Минкультуры ориентироваться на европейский стандарт документационного обеспечения управления
В соответствии с п. 4 Постановления Правительства РФ № 477 (утверждающим Правила делопроизводства) Федеральное архивное агентство выпустило в свет Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (утверждены Приказом Росархива от 23. 12. 2009 № 71)
Принципы организации документооборота, порядок приема и первичной обработки документов, предварительное рассмотрение документов руководством, работа с отправкой документов, их регистрация, прохождение по технологическим цепочкам, учет и анализ документооборота – данные в Методических рекомендациях - необходимо использовать при корректировке Инструкций по делопроизводству на любом уровне исполнительной власти – от субъекта РФ до муниципального уровня
То же самое касается разделов по разработке и ведению номенклатуры дел, формированию дел и их текущего хранения, подготовки и передачи дел на архивное хранение, уничтожения дел. Все это подробно рассмотрено в Методических рекомендациях, в приложениях даны шаблоны документов, образующихся в деятельности исполнительного органа государственной власти. Таким образом, Методические рекомендации – это настольная книга для служб ДОУ не только при разработке документооборота в организации, но и для корректировки Инструкций по делопроизводству на любом уровне: федеральном, субъекта РФ, муниципалитета
Значимым нормативно-правовым документом для корректировки номенклатуры дел организации и архивного хранения документов является: «Перечень типовых управленческих документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения» - утвержден приказом Министерства культуры РФ 25. 08. 2010 № 558.
Новый Перечень значительно расширен по сравнению со старым Перечнем управленческих документов (от 2000 года). Внесены изменения в большое количество статей, изменились сроки хранения отдельных документов и конечно изменились номера статей, на которые делается ссылка в номенклатуре дел организации. Поэтому в номенклатуру дел на 2011 год все организации должны были внести изменения в соответствии с новым Перечнем!
Принципиальный поворот в организацию документационного обеспечения управления внесли следующие нормативные акты: n Федеральный закон от 27. 07. 2010 № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» ; n Постановление Правительства РФ от 22. 09. 2009 № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» ; n Постановление Правительства РФ от 08. 09. 2010 № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» .
Рассмотрим, ФЗ от 10. 07. 2010 «Об организации и предоставлении государственных и муниципальных услуг» . Закон регулирует взаимоотношения, возникающие в связи с предоставлением государственных (муниципальных) услуг и распространяется на деятельность организаций, участвующих в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг.
Закон устанавливает требования к процедурам предоставления государственных (муниципальных) услуг, исполнения государственных (муниципальных) услуг, а также к порядку взаимодействия органов, предоставляющихгосударственные (муниципальные) услуги и исполняющих государственные (муниципальные) функции, с гражданами и организациями, в том числе в электронном виде.
Законом вводятся определения понятий: "государственная (муниципальная) услуга", "государственная (муниципальная) (функция)", "заявители", "запрос", "административный регламент", "стандарт предоставления государственной (муниципальной) услуги, исполнения государственной (муниципальной) функции", "многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг", "предоставление государственных (муниципальных) услуг, исполнение государственных (муниципальных) функций в электронном виде"; в законе закреплены принципы предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций, права заявителей и обязанности органов в процессе предоставления государственных и (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций;
Одним из принципов предоставления государственных и муниципальных услуг указана возможность их получения в электронном виде. В соответствии со статьей 5 Закона «заявитель имеет право получить такую услугу в форме по своему выбору, в том числе в электронной форме, а органы, предоставляющие услугу, обязаны обеспечить заявителю возможность ее получения в электронном виде» .
Принятие ФЗ от 27. 07. 2010 № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» потребовало внесения соответствующих изменений в целый ряд законодательных актов, что было выполнено принятием ФЗ от 27. 07. 2010 № 227 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» . Редакцию получили 26 законов. Службы ДОУ должны обратить внимание на изменения следующих законодательных актов: n ФЗ от 22. 04. 2004 № 125 «Об архивном деле» ; n ФЗ от 02. 05. 2006 № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан» n ФЗ от 27. 07. 2006 № 149 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» n ФЗ от 27. 07. 2006 № 152 «О персональных данных»
Это означает, что на уровне субъекта РФ нормативно-правовая база должна быть приведена в соответствие с федеральными законами. Например, новая редакция закона «Об архивном деле» обеспечивает предоставление пользователю справочно-поисковых средств и даже подлинников и копий необходимых ему документов в электронной форме. Сам пользователь (заявитель) получил возможность направлять в архивы запросы в форме электронных документов, в том числе в сети Интернет.
ФЗ «О порядке рассмотрения обращения граждан» в новой редакции дает возможность гражданам не только отправлять обращение в электронной форме, но и «ответ на обращение, поступившее в государственный орган или орган местного самоуправления в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении…» . Соответственно, переписка по обращению граждан может проходить в электронном виде.
Аналогичные изменения внесены в ФЗ «О персональных данных» . Работнику предоставляется право дать согласие на обработку его персональных данных в «форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, или в случаях, предусмотренных законодательством, иным аналогом собственноручной подписи» .
Таким образом, на сегодняшний день в России приняты соответствующие федеральные законы, регулирующие вопросы организации документационного обеспечения управления. Вопросы делопроизводства в органах местного самоуправления решаются в них фрагментарно. Федеральное законодательство относит решение отдельных вопросов по ДОУ на уровень законодательных актов субъекта РФ, а технологические аспекты ведения делопроизводства уже на уровень отдельных муниципальных образований.
Рассмотрим еще важные документы n Постановление Правительства РФ от 22. 09. 2009 № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» . n Постановление Правительства РФ от 08. 09. 2009 № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» . Задача организации электронного документооборота ставилась в нашей стране уже давно. Вспомним первую редакцию Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 -2010 годы) (утверждена Постановлением Правительства РФ 28. 01. 2002 № 65). Где говорилось о «переводе в электронную форму большей части документооборота, осуществляемого между органами государственной власти и органами местного самоуправления» .
За первое десятилетие 21 века практически все органы исполнительной власти установили у себя те или иные системы автоматизации делопроизводства. Обмен между ведомствами традиционно проходил в бумажной форме. Благодаря Постановлению Правительства «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» дело сдвинулось с мертвой точки.
На рынке средств Систем электронного документооборота (СЭД) присутствует множество разработчиков и поставщиков различных программных продуктов для автоматизации делопроизводства. Более того, во многих ведомствах на всех уровнях власти используют собственные, сделанные на заказ программные разработки. В связи с этим встал вопрос о необходимости единого формата обмена документами, на который могли бы ориентироваться все разработчики средств СЭД и который бы обеспечил прием-передачу документов между любыми системами электронного делопроизводства.
Именно эту задачу решает принятый в октябре 2010 года новый ГОСТ Р 53898 -2010 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению» . ГОСТ вступил в действие 1 августа 2011 года. ГОСТ также как и Постановления Правительства предусматривает что, каждое электронное сообщение, обеспечивающее информационное взаимодействие систем управления документами, оформляется как ХМL- документ. Таким образом, мы видим, что при пересылке электронных документов, организации электронного документооборота должны использовать файлы формата ХМL.
Т. к. ГОСТ вступил в действие с 01. 08. 2011 необходимо выяснить на уровне субъекта РФ соответствует ли требованиям ГОСТа используемая в организации система электронного документооборота. Значительная часть стандарта ориентирована на программистов, т. к. описывает имена и характеристики полей в ХМL- документе. В приложении к стандарту приведена схема тестового сообщения, позволяющая проверить ведомственную систему электронного делопроизводства на возможность электронных сообщений в соответствии с данным стандартом.
Мы рассматривали изменения в законодательстве на федеральном уровне для того, чтобы проанализировать развитие «Электронного Правительства» в Российской Федерации. Заглянем в историю….
Последнее время стали всё больше говорить об «электронном правительстве» . Однако пока далеко не все чётко представляют себе, о чём идёт речь, что такое «электронное правительство» , хотя этот термин стал использоваться уже давно, с начала XXI века. Концепция e-government, в русском переводе «электронное правительство» , появилась на Западе в конце 1990 -х годов как идея широкого внедрения современных информационных, компьютерных технологии в работу государственных структур с целью повышения эффективности и прозрачности работы государственного аппарата. Эта концепция сопровождалось другой - идеей сервисно ориентированного государства, то есть государства, как организации, предоставляющей услуги своим гражданам. Для решения этих задач во всём мире стали появляться соответствующие целевые программы: e-Europe, е. Austria, Indonesia National e-Strategy и т. п.
Электронное правительство подразумевает эффективное использование новых технологий, и в первую очередь сети Интернет, для улучшения взаимоотношений и развития связей между государственными службами и гражданами. Сегодня Википедия (всемирная интернетэнциклопедия) определяет электронное правительство как «способ предоставления информации и оказания уже сформировавшегося набора государственных услуг гражданам, бизнесу, другим ветвям государственной власти и государственным чиновникам, при котором личное взаимодействие между государством и заявителем минимизировано и максимально возможно используются информационные технологии» .
Концепция «электронного правительства» включает электронное взаимодействие на самых разных уровнях. n Это взаимоотношения между государственными службами и гражданами путем размещения такой информации в сети Интернет. В 2009 году обеспечение доступа к информации было закреплено в специальном Федеральном законе от 09. 02. 2009 № 8 -ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и постановлении Правительства РФ от 24. 11. 2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» . n
Следующая стадия - переход от простого информирования граждан к организации двусторонней связи, то есть предоставлению государственных услуг через Интернет. Поэтому Программой ставится задача уменьшения административной нагрузки на граждан и организации, связанной с представлением в органы государственной власти необходимой информации, снижение количества вынужденных обращений в органы государственной власти для получения государственных услуг и сокращение времени ожидания получения услуг.
Для того, чтобы использовать электронные документы, подписанные электронноцифровой подписью так же широко, как мы используем традиционные документы на бумаге, использовать электронные документы в сфере публичных взаимоотношений, необходима система удостоверяющих центров, выдающих электронно-цифровую подпись для подписания документов. Поэтому «для поддержки деятельности электронного правительства создается система доверенных удостоверяющих центров с целью обеспечения юридически значимого электронного взаимодействия на основе применения электронной цифровой подписи» .
Важной функцией делопроизводственной службы является контроль исполнения. Любая система электронного делопроизводства (СЭД) обязательно включает контроль исполнения как документов, так и поручений руководства. Так и «электронное правительство» предусматривает подключение органов государственной власти к единой государственной системе контроля результативности деятельности органов государственной власти.
Хотя Программа «Электронная Россия» закончилась 2010 годом, работа в этом направлении не прекращается. Программой предусмотрена разработка в рамках проекта долгосрочной целевой программы «Информационное общество (2011 - 2018 годы)» , мероприятий, направленных на продолжение формирования в Российской Федерации электронного правительства в 2011 2018 годах.
Бурное развитие в Мурманской области получили порталы: http: //www. info 51. ru – Электронный гражданин Мурмана. Главный ресурс региональной сети центров общественного доступа – портал "Электронный гражданин Мурмана" разработан и ведется сотрудниками Мурманской областной научной библиотеки. Портал "Электронный гражданин Мурмана" - первый проект подобного рода в России, который организован библиотекой. На сайте собран каталог ссылок на электронные ресурсы органов государственной власти, как федеральных, так и региональных.
Результатом реализации долгосрочной целевой программы «Развитие информационного общества и формирование электронного правительства в Мурманской области на 2011 -2013» должно стать создание региональной сети Центров общественного доступа к государственной и социально значимой информации на базе государственных библиотек Мурманской области, состоящей из 173 Центров: 170 муниципальных (26 - на базе центральных библиотек; 144 – на базе библиотек-филиалов), 3 – на базе областных библиотек. Библиотекам будут предоставлены комплекты современной компьютерной техники и программного обеспечения. n К 2012 году все библиотеки Мурманской области будут иметь доступ к ресурсам интернет и обеспечивать доступ граждан к информации о деятельности государственных органов и органов муниципального управления. Развивается портал – Государственные услуги (http: //51. gosuslugi. ru). n
В Мурманской области по поисковой системе «Консультант +» в развитие программы «Электронного Правительства» и программы «Развитие информационного общества и формирование электронного правительства в Мурманской области на 2011 -2013» мною найдены следующие документы: n Постановление Правительства Мурманской области от 15. 08. 2011 N 400 -ПП "Об использовании электронной подписи в информационных системах исполнительных органов государственной власти Мурманской области" (вместе с "Перечнем информационных систем исполнительных органов государственной власти Мурманской области, использующих электронную подпись при обмене электронными документами") n Постановление Правительства Мурманской области от 25. 09. 2009 N 447 -ПП (ред. от 11. 07. 2011) "О Регламенте исполнительных органов государственной власти Мурманской области"
Для рассмотрения дальнейшего развития на уровне субъекта «электронного правительства» РФ необходимо упомянуть еще ряд важных законодательных актов федерального уровня: Распоряжение Правительства РФ от 12. 02. 2011 № 176 -р «Об утверждении Плана мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности» ; Распоряжение Правительства РФ от 17. 03. 2011 № 442 -р «Об утверждении Перечня документов, обмен которыми между органами и организациями при оказании государственных услуг и исполнении государственных функций осуществляется в электронном виде» ; Распоряжение Правительства РФ от 10. 06. 2011 № 1021 -р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 -2013 годы» .
Очевидно, в соответствии с принятыми распоряжениями Правительства должна быть скорректирована нормативноправовая база по субъектам РФ. Как видим, появление на федеральном уровне ФЗ, Постановлений правительства РФ и Распоряжений Правительства за последний период времени сильно привязано к исполнению поручений президента. Можно даже увидеть определенную логику и последовательность в принятии тех или иных документов.
Созданная нормативно-правовая база по документационному обеспечению управления на федеральном уровне не решает все проблемы, которые возникают в развитие ДОУ на уровне субъекта РФ. Например, в связи с общим направлением перехода к электронным документам без выхода их на бумагу можно спрогнозировать принципиальное изменение уровня требований к обеспечению сохранности и достоверности данных в информационных системах и электронных документах.
Еще недавно, в случае каких-то сбоев и утери данных в электронных системах, у пользователей на руках оставались юридически значимые документы, которые позволяли восстановить утерянную информацию. Например, покупка электронного билета, электронные платежи и т. д. не оставляют на руках у пользователя юридически значимый документ. Сегодня с развитием систем электронного делопроизводства и документооборота очевидны проблемы с сохранностью электронных подлинников и копий документов.
Например, мы говорим о документах временного (до 5 лет) сроках хранения. Тогда достаточно использовать стандартные процедуры резервного копирования. Но проблема явно видна: что делать с электронными документами долговременного (свыше 10 лет) и постоянного срока хранения? Решение этой задачи пока не сформулировано ни в одном законодательном акте.
Возможно решение этой проблемы создания единого Центра хранения электронных документов, который смог бы на надлежащем уровне обеспечить хранение документов и их использование. Сегодня перед архивами поставлена задача оцифровки уже имеющихся на бумажных носителях документов. В первую очередь – наиболее исторически ценных документов, с организацией доступа к ним через сеть Интернет. На это направлена реализуемая программа по оцифровке описей и документов в федеральных архивах (в соответствии со Стратегией развития информационного общества РФ до 2011 г. /п. 5. 12; 5. 13/) и в соответствии с Государственной программой «Информационное общество (20112020 годы) /п. 6. 2/
n n n Но архивы не могут в настоящее время гарантировать сохранность отсканированных материалов, что говорить о принятии на хранение электронных документов? Пока на правительственном уровне такая проблема не поднималась. Это же показывает анализ изменений нормативно- правовой базы за 2009 -2011 годы, который мы проделали с Вами. Очевидно, что любые декларации и изменения по переходу с бумажных носителей информации на электронные требуют определенных, да и немалых затрат бюджетных денег. Эти вложения окупаются не сразу, а только через десятилетия…
Скачать презентацию Документационное обеспечение управления в исполнительных органах власти для
ДОУнормат-правовая изменения до 2011.ppt