Бюджетный федерализм (теория и практика) Шобей Л. Г. ст. преподаватель 1
Вопросы 1. Теоретические основы бюджетного федерализма: понятие и принципы. Теорема о децентрализации. 2. Модели бюджетного федерализма 3. Признаки развитости бюджетного федерализма 4. Цели бюджетного федерализма и требования к его организации 5. Бюджетное регулирование, его содержание и формы 6. Межбюджетные отношения 7. Этапы развития МБО в РФ 2
1. Теоретические основы бюджетного федерализма: понятие и принципы. 3
слайд 6 Состав СГУ России Подсектор центрального правительства 1 институциональная единица федеральный Сектор государственного управления Подсектор региональных органов власти региональный Подсектор местных органов управления муниципальный 83 институциональных единиц 24161 ИЕ На 1. 01. 2009 4
Эффективность деятельности государства, как и любой другой управленческой системы, напрямую зависит от рационального распределения прав и обязанностей между уровнями власти. – ПРОБЛЕМА ФЕДЕРАЛИЗМА… 5
Принцип федерализма в финансовой деятельности проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся: ведении Российской Федерации находятся финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; К совместному ведению Российской Федерации и К совместному ведению субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ). 6
Федерализм • - это особая форма политикотерриториального устройства и организации государства, предусматривающая особую систему взаимоотношений между центральной властью и территориальными составными частями основанную на децентрализации полномочий и ответственности. 7
Подходы к определению бюджетного федерализма: 1. Принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы федерации с интересами субъектов, органов МСУ. 2. Форма бюджетного устройства в федеральном государстве, которая предлагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в бюджетном процессе, в равной степени ориентирована на учет интересов всех участников при ведущей роли ФБ и высокой самостоятельности территориальных бюджетов 8
3. Это система налогово – бюджетных взаимоотношений вышестоящего и нижестоящих органов власти на всех этапах бюджетного процесса, основанная на разграничении предметов ведения и полномочий. 4. Система отношений, которые выходят за рамки бюджетных и включают правовые, экономические, налоговые отношения между федерацией и субъектами 9
Как финансовая категория бюджетный федерализм имеет объективное содержание. Это означает, что «бюджетный федерализм, прежде всего, выступает формой финансовых отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования фондов денежных ресурсов. В основе БФ лежит (де)централизация бюджетных полномочий и бюджетной политики 10
Децентрализация • Процесс расширения и усиления прав и полномочий нижестоящих органов при одновременном сужении прав и полномочий центра. • Расширение прав нижестоящих органов управления за счет передачи им некоторых функций центральной власти. • Один из возможных путей оптимизации управления деятельностью в государстве, обществе, экономике, культуре и т. д. , 11
Децентрализация Конкретный уровень Д. определяется каждый раз самостоятельно применительно к данной стране с учетом самых разнообразных факторов: • международного положения; • характера общественного и государственного строя; • целей и задач страны, решаемых на данном этапе; • размеров территории и населения; • национального состава населения и национально-территориального устройства; • наличия и уровня подготовки кадров на местах и т. д. 13
Децентрализация Главная отличительная черта децентрализации – свобода принятия решения. Существуют – свобода принятия решения. разные степени децентрализации. По сути, это выбор на прямой: ? Полная централизация: min свободы действий max принуждения ? ? Полная децентрализация: min принуждения max свободы действий 14
Теоретическое обоснование эффективности бюджетного федерализма Теорема о децентрализации: если децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решения в отношении поставки локального общественного блага будет эффективнее централизованного или не будет уступать ему с позиции эффективности. 15
Децентрализация бюджетного процесса теоретически является условием общего повышения благосостояния. Децентрализованная форма государственного устройства в государственного устройства наиболее полной степени соответствует требованию о необходимости реализации предпочтений граждан ( «Теорема децентрализации» или «принцип структурирования полномочий» Оутс, 1972). 16
• Децентрализация означает усиление бюджетных ограничений на каждом уровне государственного управления, вплоть до введения режима финансового банкротства субъектов федерации и установления внешнего финансового управления. 17
Преимущества Децентрализации 1. Рост благосостояния граждан 2. Активизация налоговой политики и повышение налоговой дисциплины 3. Рост эффективности использования бюджетных средств, качества бюджетных услуг 18
4. Максимально приемлемая децентрализации обязательств по децентрализации обязательств предоставлению услуг населению создает наилучшие возможности для развития разнообразных услуг на местах 19
5. Децентрализация поднимает уровень ответственности и конкуренции субъектов федерации, и тем самым создает стимулы для поиска внутренних резервов, экспериментирования и внедрения новых управленческих решений. 20
Федерализм/централизация и экономический рост 21
Однако, Значительная бюджетная децентрализация может приводить к экономической и политической дезинтеграции государства, росту внутренних противоречий между субъектами федерации и федеральным центром. 22
Под принципами бюджетного федерализма понимают такое устройство бюджетной системы, при котором обеспечивается: • самостоятельность бюджетов разных уровней означает: – закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства; – недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты; – компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам. 23
Под принципами бюджетного федерализма понимают такое устройство бюджетной системы, при котором обеспечивается: • разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней; • соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый обязательств уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям; полномочиям 24
Под принципами бюджетного федерализма понимают такое устройство бюджетной системы, при котором обеспечивается: • наличие формализованного механизма корректировки дисбаланса между дисбаланса расходными обязательствами и доходными полномочиями каждого уровня власти; • наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями конфликтов органов государственной власти и управления. 25
Функционирование принципов бюджетного федерализма должно обеспечивать бесперебойный кругооборот финансовых ресурсов в системе взаимодействия финансовых ресурсов в системе Российской Федерации с субъектами Федерации, государственных органов с органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами. Стержневым содержанием бюджетного федерализма Стержневым содержанием является трехуровневая система бюджетных отношений и четкое разграничение функций между отношений и четкое разграничение функций уровнями, гарантирующим соответствие доходных источников их расходным потребностям Функции бюджетного федерализма исходят из представлений о «региональной справедливости» , о возможности обеспечения за счет единообразно возможности обеспечения проводимой бюджетно – налоговой политики минимального уровня услуг для населения при минимального уровня услуг для населения 26 сопоставимом уровне налогообложения
2. Модели бюджетного федерализма 27
Из зарубежного опыта … Он свидетельствует, что идеальной модели бюджетного федерализма не существует, каждая модель имеет как достоинства, так и недостатки. На бюджетное устройство различных государств оказывают влияние как политические факторы, так и исторические традиции. 28
Модели БФ • Унитарная (централизованный тип бюджетной системы, отсутствие самостоятельности) • Автономная (децентрализованный; конкурентный федерализм) высокая степень самостоятельности и межбюджетных перечислений) • Кооперативная (комбинированная; при определенной самостоятельности существует ответственность за создание С-Э условий для развития регионов центра) 29
Сравнение Моделей БФ 30
Доля субнациональных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов (без учета МБТ, %) 31
В экономической литературе также выделяют следующие модели (разновидности) бюджетного федерализма, присущие странам – ярким представительницам: – Советская модель – предполагала высочайший уровень централизации решений по формированию доходов и расходов регионов, большой объём централизованных перераспределений бюджетных средств. Ни о какой бюджетной самостоятельности региональных и местных властей не было и речи. Расходы расписаны сверху донизу, изменить что то на местах 32 нельзя.
Китайская модель – налоги в основном собираются «по договорённости» , практикуются индивидуальные нормативы. В тоже время центр практически не вмешивается в организацию социально-экономического развития регионов, справляющихся с заданием. Руководителей регионов не справившихся с налоговым заданием, снимают с должности. Данная модель не обеспечивает в достаточной степени защиты от развития коррупции, сращивания госаппарата с бизнесом и т. д. Как и в первой модели отсутствуют стимулы для рационального использования бюджетных средств. 33
– Американская модель – предполагает вариант классического бюджетного федерализма. Здесь федерация, штаты и муниципалитеты имеют собственные «непересекающиеся» налоги и даже автономные налоговые службы. Финансовая помощь распределяется в основном в виде субвенций. Цели определяются, исходя из общенациональных интересов. Объём перераспределения финансовых ресурсов относительно невелик, межрегиональные контрасты довольно значительны. 34
– Канадская модель представляет «социально ориентированный» вариант американской модели. Характерны налоги частично «непересекающиеся» , но есть и общие. При разделении налоговых поступлений широко применяется метод «достраивания» ставок: провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке. В этой модели особую роль занимают процессы повсеместного выравнивания социальноэкономических условий жизнедеятельности населения. 35
– Германская модель базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между бюджетами разных уровней. Для данной модели характерна тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. С целью выравнивания условий используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. 36
3. Признаки развитости бюджетного федерализма (ОЭСР, Всемирный банк) 37
Количественные признаки развитости бюджетного федерализма • Высокая доля региональных органов власти в расходах государства • Высокая доля региональных органов власти в доходах государства • Высокая степень соответствия собственных доходов региональных органов власти их расходным обязательствам 38
Качественные признаки развитости бюджетного федерализма (по убывающей) • Субнациональные органы власти устанавливают: – налоговую ставку и налоговую базу – только налоговую ставку – только налоговую базу • Пропорции разграничения доходов, разделяемых на долевой основе устанавливаются: – субнациональными органами власти – могут быть изменены только с согласия субнациональных властей – федеральным законодательством, и могут быть изменены федеральным правительством в одностороннем порядке – федеральным правительством ежегодно в законе о 39 бюджете
Качественные признаки развитости бюджетного федерализма (по убывающей) • Наличие права заимствования: – у иностранных кредиторов – у отечественных банков – у вышестоящих органов власти • Наличие права на выпуск облигаций/займов: – на зарубежных финансовых рынках – на внутреннем финансовом рынке 40
Качественные признаки развитости бюджетного федерализма • Разнообразие налоговых ставок и налоговых льгот по региональным налогам в отдельных регионах • Собираемость региональных и местных налогов, не уступающая собираемости федеральных налогов 41
Качественные признаки развитости бюджетного федерализма • Разграничение расходных полномочий по функциональной, а не экономической классификации • Высокая степень ответственности региональных органов власти за предоставление бюджетных услуг • Высокая степень контроля региональных органов власти над предоставлением бюджетных услуг • Высокая степень самостоятельности при бюджетном планировании • Высокая степень самостоятельности проведении госзакупок 42
Качественные признаки развитости бюджетного федерализма • Низкая степень зависимости региональных органов власти от межбюджетных трансфертов • Высокая степень формализации процесса распределения трансфертов • Преобладание в межбюджетных потоках нецелевых, безусловных, налоговых трансфертов 43
Оценки степени децентрализации в Российской Федерации (на пороге реформ) • • Доля расходов субфедеральных бюджетов 55% Доля доходов субфедеральных бюджетов 40% Доля несвязанных расходов 58 -70% (оценки) Доля собственных доходов 45% • Нормативно-правовое регулирование большинства бюджетных функций федеральными органами власти • Неформальная децентрализация полномочий 44
Распределение расходов по уровням бюджетной системы в федеративных государствах Расходы, % Фед. Рег. Местн. Германия (1996) 33, 1 36, 8 30, 1 Канада (1995) 38, 2 43, 3 18, 5 США (1997) 40, 9 27, 5 31, 6 Россия (2001) 55, 0 26, 5 18, 5 Источник данных: "Government Finance Statistics Yearbook", IMF 1999 Россия: отчеты об исполнении бюджетов на 01. 02, отчетах об исполнении 45 бюджетов внебюджетных фондов
Распределение доходов по уровням бюджетной системы в федеративных государствах Доходы, % Фед. Рег. Местн. Германия (1996) 46, 4 32, 8 20, 9 Канада (1995) 42, 8 45, 3 11, 9 США (1997) 48, 4 32, 1 19, 4 Россия (2001) 63, 7 24, 0 12, 3 Источник данных: "Government Finance Statistics Yearbook", IMF 1999 Россия: отчеты об исполнении бюджетов на 01. 02, отчетах об исполнении 46 бюджетов внебюджетных фондов
4. Цели бюджетного федерализма и требования к его организации 47
Цели БФ: • Достижение баланса федеральных и региональных интересов; • Сглаживание асимметрии в социально – экономическом развитии регионов; • Создание стимулов для развития отдельных территорий; • Решение задач общегосударственного характера в части обороноспособности, обеспечение минимально необходимых уровней развития сфер образования, здравоохранения и т. д. Базой для БФ является характер разграничения предметов ведения и 48 полномочий в государстве
Достижение этих целей предполагает решение следующих проблем: (Главные требования к БФ) 1. Четкое и рациональное разграничение расходов (расходных полномочий) и предметов ведения между всеми уровнями 2. Наделение всех уровней власти достаточными и стабильными доходными источниками, необходимыми для реализации их полномочий 3. Выравнивание вертикальной и горизонтальной неравномерности в доходах и расходах путем применения методов 49 бюджетного регулирования
Первое требование БФ - Разграничение расходных полномочий 50
Критерии разграничения расходных полномочий • территориальное соответствие ü максимальная близость территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления бюджетных услуг • эффект масштаба ü концентрация бюджетных расходов может способствовать экономии средств • субсидиарность ü максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям бюджетных услуг 51
• внешние эффекты üчем выше заинтересованность общества в целом в реализации данных расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться • эффект территориальной дифференциации üчем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться 52
Виды расходных полномочий (функции) • нормативное правовое регулирование – введение расходных обязательств üобщие цели, принципы и механизмы – установление расходных обязательств üобъем, структура, порядок исполнения • финансовое обеспечение • исполнение – предоставление бюджетных услуг – выплата трансфертов населению и т. п. 53
Варианты разграничения расходных полномочий Регулирование Установление Регламентация Финансовое обеспечение вид полномочия Исполнение Ф Ф Р Р М М Ф Р Р Р Ф М М М Р М М М Исключительное ведение Совместное ведение 54
Делегирование полномочий и мандаты Регулирование Финансовое обеспечение Исполнение Установление Регламентация Ф Ф Ф Р Ф Ф Ф М Р Р Р М Ф Ф Р Р М М Делегированное полномочие Нефинансируемый мандат (недопустимо!) 55
Второе требование БФ – Разграничение доходных полномочий (источников) 56
Критерии разграничения доходных источников • Стабильность ü Чем выше зависимость поступлений от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется налоговый источник • Экономическая эффективность ü За каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться такие налоги, база которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти • Территориальная мобильность ü Чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем 57 выше предпосылки для его централизации
• Равномерность размещения налоговой базы ü Чем выше нераномерность размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для его централизации • Учет перераспределительных эффектов ü Налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть закреплены за высшим уровнем власти • «Плата за услуги» (benefit taxes) ü Сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий эти услуги 58
Рекомендации по разграничению • Централизовать прогрессивные налоги • Закрепить за субнациональными бюджетами – Налоги с немобильной базой – Налоги с равномерно распределенной базой – Налоги и сборы, которые могут рассматриваться как плата за пользование локальными общественными благами (benefit taxes) – Налоги, бремя которых ложится на жителей и предприятия соответствующих территорий (для того, чтобы предотвратить экспорт налогового бремени) – Налоги, поступления от которых носят стабильный характер 59
Разграничение доходных полномочий (принципы) • Регулирование налогооблагаемой базы и ставок налогов, как правило, остается за центральными властями. Муниципалитеты редко обладают правом вводить собственные налоги и регулировать ставки. Варианты разграничения: «один налог – один бюджет» , использование одного налога несколькими уровнями бюджетной системы (нормативы отчислений, ставки) или использование налогов на долевой основе. 60
Разграничение доходных полномочий • За местными бюджетами стремятся закреплять налоги, наименее подверженные влиянию экономических циклов в стране и лучше администрируемые на местном уровне: налоги на землю, налоги на имущество (недвижимость) физических лиц. Однако такие налоги эффективны и достаточны в условиях развитости рынка земли и недвижимости. Поэтому во многих странах на местном уровне часто закрепляются налог на доходы физических лиц и налоги с продаж. 61
Критерии закрепления доходных источников за местными органами власти ü Объем задач перед местными органами власти (критерий достаточности) ü Стабильность налоговой базы ü Простота администрирования 62
• В Российской Федерации установление новых В Российской Федерации видов налогов отнесено к полномочиям федеральных органов власти. Органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обладают лишь правом вводить региональные и местные налоги. • Устанавливать они могут только отдельные Устанавливать элементы налогового механизма (размеры ставок по этим налогам, порядок, сроки уплаты налога и предоставление налоговых льгот в налога и предоставление налоговых льгот пределах прав, определенных налоговым законодательством Российской Федерации, а также формы отчетности). 63
• По каждому налогу установлен свой объем налоговых полномочий органов власти. • Региональные и местные органы власти могут иметь или не иметь права на введение своего регионального или местного налога (если это право отнесено к ведению федеральных органов); по разным налогам предусмотрены различные возможности территориальных властей влиять на величину базы или ставки. • По многим, в том числе федеральным, налогам законодательство устанавливает долевое распределение полученных доходов, существенно ограничивая право на распоряжение вводящих эти налоги органов власти. 64
Виды доходов Для субъектов РФ и муниципальных образований реализован принцип – «один налог – один бюджет» Т. Е. Региональные Налоги в 100% зачисляются в региональные бюджеты. Местные налоги 100% в МБ Для федеральных налогов БК РФ введена схема разграничения 65
Налоговые доходы Статья 50. Налоговые доходы федерального бюджета Статья 56. Налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации Статья 61. Налоговые доходы бюджетов поселений Статья 61. 1. муниципальных районов Статья 61. 2. Налоговые доходы бюджетов городских округов 66
Распределение налоговых доходов (БК схема), % Ф / Р M Налог на прибыль (по ставке) 2 / 18 - Акцизы на спирт этил. , спиртосодерж. продукцию 50 / 50 - Акцизы на бензин, дизтопливо 28 / 72 - Акцизы на алкогольную продукцию, на пиво 0 / 100 - НДПИ (углеводороды) 100 / 0 - НДПИ (общераспространенные) 0 / 100 - НДПИ (прочие) 40 / 60 - Сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов 20/ 80 - Сбор за пользование объектами животного мира 0 / 100 -67 Федеральные налоги
Распределение налоговых доходов, % (окончание) Федеральные налоги Р M 85 5/10 - 100/0 100 - - 50/50 Налог на имущество организаций 100 - Транспортный налог 100 - Налог на игорный бизнес 100 - Налог на имущество физических лиц - 100 Земельный налог - 100 Налог на доходы физических лиц Единый налог на вмененный доход Единый налог (по упрощенной системе) Единый сельскохозяйственный налог Региональные налоги Местные налоги 68
Третье требование БФ – Выравнивание вертикальной и горизонтальной неравномерности в доходах и расходах путем применения методов бюджетного регулирования 69
5. Бюджетное регулирование, его содержание и формы 70
Бюджетное регулирование - перераспределение бюджетных ресурсов из вышестоящих в нижестоящие бюджеты с целью обеспечения нижестоящим необходимого уровня доходов для реализации закрепляемых за ними полномочий, а также для обеспечения равномерного социальноэкономического развития территории 71
Бюджетное регулирование • Комплекс инструментов регулирования бюджетной системы в целях обеспечения ее сбалансированности. 72
Вертикальный дисбаланс – – несоответствие расходных обязательств доходным полномочиям того или иного уровня власти Горизонтальный дисбаланс – – выражается в неравномерности размещения по территории страны расходных и доходных факторов, а следовательно в неравномерности бюджетной обеспеченности территорий 73
Бюджетное выравнивание вертикальное Процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). Цель: устранение несоответствия между расходными обязательствами и закрепленными доходными источниками, обеспечение финансового равновесия всех уровней власти Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного сбалансирования. Оно должно сочетаться с процессом горизонтальной 74 сбалансированности бюджетов.
Обеспечение вертикальной сбалансированности бюджетной системы Соответствие возможностей по мобилизации доходов расходным потребностям для каждого уровня власти Доля расходов субфедеральных бюджетов = = доля доходов субфедеральных бюджетов 75
Методы выравнивания для вертикального дисбаланса • Четко прописать в законодательстве все полномочия и предметы ведения • При передаче полномочий на другой уровень - обязательная передача финансового обеспечения этого полномочия – субвенций 76
Горизонтальное бюджетное выравнивание Распределение бюджетных ресурсов между СФ и МО по определенной формуле для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях (потенциалах) различных территорий (СФ и МО). Цель: обеспечить единое стандартное потребление гос. услуг населением территории путем предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам ППО 78
Горизонтальное бюджетное выравнивание В условиях РФ задача горизонтального выравнивания сложна, как ни в одной другой стране. Решение задачи обеспечения каждому гарантированных государством услуг и благ связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти, дифференциацией населения по уровню получаемых денежных доходов; региональными различиями в прожиточном минимуме, связанными с уровнем цен региональных потребительских рынков. 79
Региональные различия в РФ Численность жителей одного региона Эвенкийский АО г. Москва Площадь одного региона (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) Max 10 млн. Min 17, 5 тыс. (был) Max Min 3 млн. км 2 7, 6 тыс. км 2 Республика Саха (Якутия) Протяженность Российской Федерации Количество часовых поясов Соотношение стоимости жизни Соотношение налоговой базы самого богатого и самого бедного региона Республика Адыгея Север – Юг Восток – Запад 4 700 км 9 000 км 9 3, 7 раз 86 раз (сейчас 40) 83
Причины неравенства бюджетной обеспеченности территорий: • неравномерность распределения налоговой базы; • различная стоимость ресурсов в разных регионах страны (электроэнергия, топливо, разный уровень зарплаты и т. д. ); • различная потребность в бюджетных услугах (разная длительность отопительного сезона, разная структура потребителей бюджетных услуг и социальных пособий – детей, ветеранов, лиц пожилого возраста и т. д. - в общей численности населения, разная протяженность дорог и тд). 84
Факторы • • • экономические природно-климатические демографические ресурсные географические…. 85
Методы выравнивания для горизонтального дисбаланса - Предоставление различных форм финансовой помощи (безвозмездные поступления) – межбюджетных трансфертов В соответствии с концепцией реформирования межбюджетных отношений в России сделан переход от индивидуальных и постоянно меняющихся нормативов к финансовым трансфертам на основе единой для всех регионов методики их исчисления. 86
Горизонтальное бюджетное выравнивание I. Выравнивание потребления гос. услуг: Формы- Безвозмездные поступления: • дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности • субсидии II. Выравнивание территориальной стоимости госуслуг: Основная форма – дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности (трансферты из Фондов финансовой поддержки (ФФП)): только этот трансферт имеет объективную основу расчета (формула, но она несовершенна). 87
Выравнивание бюджетной обеспеченности предполагает: • Обеспечение равного доступа к общественным и локальным благам • Учет местных потребительских предпочтений • Трансферты на выравнивание бюджетной обеспеченности 88
Неравенство подушевой бюджетной обеспеченности субъектов РФ до передачи фин. помощи (в 56 раз) 2001 89
Неравенство подушевой бюджетной обеспеченности субъектов РФ после передачи фин. помощи (в 7 раз) 2001 90
О выравнивании БО субъектов РФ 2008 г. 2009 г. Разрыв БО до выравнивания 33, 9 41, 7 Разрыв БО после выравнивания 5, 4 6, 5 Превышение средней самым богатым СФ 3, 3 3, 8 Отношение БО самого бедного СФ после выравнивания к средней 0, 61 0, 58 Количество «доноров» до компенсаций 14 9 Количество «доноров» после компенсаций 11 9 91
6. Межбюджетные отношения 92
Межбюджетные отношения(МБО) 1. С широкой точки зрения – все отношения, возникающие на любой стадии бюджетного процесса 2. С точки зрения фин. потоков – отношения перераспределения бюджетных ресурсов в разных формах трансфертов 3. БК: взаимоотношения между органами власти РФ, субъектов РФ, МСУ по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса 93
Межбюджетные отношения - совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти всех уровней бюджетной системы в области составления, утверждения и исполнения бюджета 94
законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между бюджетами всех уровней сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений равенство всех бюджетов РФ Основные принципы межбюджетных отношений объективное перераспределение средств между бюджетами для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований самостоятельность бюджетов всех уровней единство бюджетной системы 95
Функции МБО: 1. Выравнивающая (выравнивание бюджетной обеспеченности тех территорий, где она меньше минимально необходимого уровня, достаточного для соблюдения конституционных гарантий населения на всей территории страны) Не должна вести к снижению заинтересованности территорий в увеличении своего налогового потенциала и эффективном расходовании 96 средств
Функции МБО: 2. Стимулирующая (стимулирование развития доходной базы и налогового потенциала бюджетов, также рационального использования бюджетных ресурсов путем: - создания условий (правовых, финансовых) которые позволяют регионам зарабатывать деньги; - выделением средств из вышестоящих бюджетов на проведение реформ. 97
Виды МБО: 1. Межуровневые (вертикальные) - предоставление межбюджетных трансфертов 1. 1. По схеме «сверху вниз» - обеспечивает выравнивание вертикальных и горизонтальных дисбалансов Существование дисбалансов вызывает необходимость применения органами государственного управления механизмов финансового (бюджетного) выравнивания, выделения финансовой 98 помощи нижестоящим бюджетам
1. 2. Потоки «снизу вверх» - составляют минимальную долю, (ранее назывались отрицательными трансфертами – перечисления части «сверх доходов» самых обеспеченных МО региону в Фонды поддержки МО для дальнейшего выделения средств отсталым МО) Сейчас – это межбюджетные субсидии из МО (в т. ч. на выполнение межмуниципальных функций) 2. Горизонтальные (одноуровневые) – мало представлены в РФ 99
Мировая практика предоставления финансовой помощи В мировой практике все виды финансовой помощи, передаваемые от вышестоящих бюджетов нижестоящим, называют грантами. Гранты могут быть целевыми и нецелевыми. • Целевые гранты представляют собой вид финансовой гранты помощи со строго определенной грантодателем целью расходования средств в рамках гранта. • Нецелевые гранты могут использоваться получателем по гранты своему усмотрению в рамках реализуемых им функций. Целевые гранты делятся на блочные и долевые. Блочные гранты представляют собой фиксированные суммы денег, которые должны быть потрачены на определенные цели, а долевые гранты – это возмещение лишь части расходов на заданные цели. 100
Россия Межбюджетные трансферты – средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджетной системы Российской Федерации. (БК СТ. 6) В этой трактовке МБТ включают полный комплекс финансовой помощи бюджетам других уровней, а не ограничиваются традиционным пониманием трансфертов как дотаций, идущих на выравнивание бюджетной обеспеченности. 101
Межбюджетные трансферты - поступления от других уровней власти • Компенсационные платежи • Трансферты целевого характера с долевым финансированием - (субсидии) • Трансферты целевого характера без долевого финансирования - (субвенции) • Трансферты общего характера, выравнивающие - (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности) 102
Цели предоставления межбюджетных трансфертов ü обеспечение вертикальной сбалансированности бюджетной системы ü горизонтальное выравнивание бюджетной обеспеченности ü выравнивание обеспеченности жителей разных регионов бюджетными услугами ü стимулирование проведения определенной политики предоставления услуг 103
104
105
В бюджете СФ формируются: • Региональный фонд компенсаций • Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) • Региональный фонд финансовой поддержки поселений • Региональный фонд софинансирования расходов 106
107
В бюджете Муниципального района формируются: Муниципальный фонд финансовой поддержки поселений 108
Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений 109
Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в 2014 – 2016 годах - обеспечение сбалансированности бюджетов бюджетной системы, в том числе путем предоставления межбюджетных трансфертов; - консолидация отдельных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета в рамках государственных программ Российской Федерации; - поддержка реализации структурных реформ в бюджетной сфере на региональном уровне. 110
Межбюджетные трансферты из федерального бюджетам субъектов Российской Федерации 2014 год Наименование 2013 год Межбюджетные трансферты проект Темп роста к 2013 г % 1 393, 5 1 308, 8 дотации 603, 0 субсидии 2015 год 2016 год проект Темп роста к 2014 г, % проект Темп роста к 2015 г. % 93, 9 1 303, 9 99, 6 1 309, 0 100, 4 603, 3 100, 0 615, 2 102, 0 664, 5 108, 0 484, 6 300, 4 62, 0 291, 3 97, 0 242, 6 83, 3 субвенции 250, 6 318, 1 126, 9 313, 6 98, 6 320, 0 102, 0 Иные межбюджетные трансферты 55, 3 87, 0 157, 3 83, 8 96, 3 81, 9 97, 7 в том числе: 111
112
7. Этапы развития МБО в РФ и реформа бюджетного федерализма, Опыт проведения фискальной децентрализации в России 113
Этапы развития МБО в РФ I. Стихийный (1991– 1993 гг. ) II. Этап коренных трансформаций (1994 -1998 гг. ) III. Концептуальное реформирование (1999 -2001 гг. ) IV. Этап программной реализации основ федерализма (2001 -2005 гг. ) V. Принята концепция реформирования бюджетного процесса VI. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления ГМФ в РФ на 2006 -2008 гг. • VII. Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах российской федерации и муниципальных 114 образованиях до 2013 года (август 2009)
1. Стихийный - Начальный этап децентрализации: переход от бюджетной системы советского типа • Отказ от унитарных принципов построения государства • Относительная бюджетная самостоятельность субъектов Российской Федерации • Фактическое возникновение местного самоуправления как уровня публичной власти • Создание системы региональных и местных налогов • Превращение региональных властей во влиятельную политическую силу 115
Проблемы • отсутствие нормативно-правовой базы • сохранение прежних методов системы МБО: жесткая централизация, неравноправие … • «парад суверенитетов» (Татарстан, Башкортостан, Якутия): имеют особый бюджетный статус, перестали отчислять налоги в бюджет. • Договорной характер МБО. 116
Состояние фискальной системы в начале 1990 -х годов • Резкое снижение налоговых доходов бюджетов всех уровней при переходе к новой налоговой системе • Децентрализация расходных обязательств вместо их сокращения в соответствии с новыми принципами • Возникновение практики нефинансируемых мандатов в качестве альтернативы сокращению бюджетных расходов в соответствии с доходными возможностями • Необходимость сохранения целостности страны • Использование межбюджетных трансфертов и регулирующих налогов в политических целях Результат: нестабильная и неэффективная система межбюджетных отношений 117
2. Этап – Этап коренных трансформаций - Начало реформы межбюджетных отношений – Конституция 1993 года • Установление новых принципов отношений между федеральными, региональными и местными властями, формально близких современным федерациям – единые нормативы отчисления от налогов -> равенство (каждому региону по одинаковой ставке) • Попытка законодательного распределения налоговых полномочий и налоговых доходов между уровнями власти (в максимально возможной степени) – расширение налоговых полномочий • Новая система межбюджетных трансфертов с ключевым элементом в виде выравнивающих трансфертов, распределяемых по единой формуле - создание Фонда финансовой поддержки 118
• Растущий объем нефинансируемых мандатов и политические причины (зависимость федерального бюджета от высокообеспеченных регионов) приводили к торможению реформ Результаты: Избыточная децентрализация в отношении высокообеспеченных регионов и сильная централизация применительно к большинству остальных субъектов Федерации 119
3. Концептуальное реформирование (1999 -2001) Второй этап реформы межбюджетных отношений – финансовый кризис 1998 года • Распределение федеральных грантов вышло из-под контроля резкое снижение налоговых доходов • Переход к новым принципам распределения финансовой помощи регионам • Отказ от изменения результатов распределения трансфертов, рассчитанных по формуле и сокращение нерегулярных видов финансовой помощи регионам • Изменение пропорций распределения налоговых доходов между бюджетами • Разработка концептуальных программ реформирования межбюджетных отношений • приняты БК, НК Результаты: Ужесточение бюджетных ограничений субнациональных властей, внедрение новой философии распределения федеральных грантов 120
Концепция реформирования МБО (1999) Задачи: • повышение эффективности функционирования ГМФ • сокращение дотационности и количества дотационных регионов • минимизация встречных потоков • обусловленность выделения средств и повышение контроля и ответственности за их использованием регионами • обеспечение доп поддержки высокодотационным территориям • создание механизмов избирательной инвестиционной поддержки • повышение заинтересованности субфедеральных органов власти в повышении налогового потенциала и 121 рационализации расходов
Основные итоги процесса децентрализации • Создание федеративной государственной системы с самостоятельными субнациональными образованиями • Создание многоуровневой налоговой системы • Передача ответственности за принимаемые бюджетные решения региональным и местным властям • Сохранение Российской Федерации в качестве единого государства • Создание предпосылок для обеспечения экономического роста в регионах и предоставления общественных благ в соответствии с предпочтениями регионального и местного населения 122
Недостатки сложившейся системы • Большой объем нефинансируемых федеральных мандатов фактически лишает регионы и муниципалитеты бюджетной самостоятельности • Низкий объем налоговых полномочий региональных и местных властей: ü существенно ограничивает фискальную самостоятельность регионов ü вызван объективными причинами (наличие обязательств по федеральным мандатам, несовершенство налогового законодательства) • Отсутствие развития органов местного самоуправления • Растущий объем ресурсов, распределяемых на основе произвольных решений, приводит к смягчению бюджетных ограничений региональных властей и усилению политического влияния центра 123
Недостатки сложившейся системы МБО – Неопределенность полномочий и ответственности бюджетов разных уровней – Возложение полномочий федерального центра на органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления – Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями без финансового обеспечения – Широкое распространение натуральных льгот, без разграничения ответственности – Значительное количество не применяемых на практике норм 124
4. Программная реализация основ бюджетного федерализма - Третий этап реформы – (программа развития бюджетного федерализма 2002 -2005) 125
Реформы 1991, 1994 и 1999 -2001 гг. были ориентированы на «разделение денег» между бюджетами разных уровней. В августе 2001 года утверждается «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» . В ее основе лежит концепция перехода от «разделения денег» к принципиально иной системе – «разделению полномочий» . Эта эффективная система бюджетного федерализма, обеспечивающая устойчивый экономический рост, должна отвечать пяти 126 требованиям (далее)
Почему у регионов не хватает средств на исполнение расходных обязательств? Ø Несоответствие бюджетных доходов РФ расходным обязательствам, оставшимся со времен социализма (сокращение бюджетных доходов с 65% ВВП до 35% ВВП при одновременном сокращении самого ВВП) Ø Возложение проблем сокращения бюджетного сектора на нижестоящие бюджеты Ø Отсутствие реальных и значимых полномочий по привлечению доходов в свои бюджеты 127
Что не устраивало органы власти Федеральные Региональные и местные Размывание ответственности за предметы совместного ведения (затруднение контроля за деятельностью региональных органов власти) Недостаточность финансовых средств для исполнения расходных обязательств, возложенных федеральными законами (нефинансируемые мандаты) 128
Проблемы федерального законодательства Ø Неоправданная централизация нормативного правового регулирования Ø Неразграниченность ответственности по исполнению расходных обязательств Ø Неразграниченность ответственности по финансированию расходных обязательств Ø Подмена обязательства финансировать функцию органа власти обязательством финансировать инфраструктуру Ø Неоднозначность и противоречивость положений законодательства Ø Наличие нерациональных и избыточных расходных обязательств 129
Где устанавливались расходные обязательства? ØКонституция РФ ØЗаконы об общих принципах. . . ØБюджетный кодекс РФ Ø «Отраслевые» федеральные законы ØЗаконы субъектов РФ ØЗакон о бюджете на очередной год Ежегодный закон о бюджете был самым сильным правовым актом (протест КС) 130
Как финансировались расходные обязательства в РФ Федеральный бюджет 25% Региональные и местные бюджеты 25% 50% Избыточные (нефинансируемые) расходные обязательства 131
Программа развития бюджетного федерализма. Направления: 1. Упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации; необходимо в явном виде отразить в законодательстве реальность существования двух уровней муниципалитетов – территориальных и поселенческих (в составе субъекта) и поселенческих (в составе Р), а также уточнить перечень вопросов, отнесенных к ведению органов МСУ 132
Программа развития бюджетного федерализма. Направления: 2. Четкое разграничение расходных полномочий – т. е. прав и обязанностей органов власти разных уровней по нормативно – правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и собственно финансированию бюджетных услуг. В основу положено разграничение предметов ведения и полномочий между Ф, Р, М властями и сокращение "нефинансируемых мандатов" (Выявлена проблема - избыточные обязательства): - Закрепление трех видов расходных полномочий за одним уровнем бюджетной системы - Целевое финансирование через субвенции. Орган власти, осуществляющий законодательное регулирование расходов, должен обеспечивать их средствами - Запрет на принятие законодательных актов, не обеспеченных источниками финансирования - Передача полномочий по регламентации на нижестоящий уровень - Приостановка и отмена ряда социальных законов на федеральном уровне) 133
Принципы разграничения расходных обязательств В РЕФОРМЕ: • Не по видам собственности, а по видам бюджетных услуг • Нормативное правовое регулирование (в форме установления) и финансовое обеспечение - за одним уровнем власти • Расходные обязательства Субъектов РФ: Закон № 95 ФЗ и ст. 73 Конституции РФ • Расходные обязательства Муниципалитетов 3 -х типов: Закон № 131 -ФЗ • Делегирование полномочий: – только законом субъекта, РФ – действительно только при передаче субвенции из едерального и регионального ФК (ликвидация нефинансируемых мандатов) • Введение реестров расходных обязательств – для их учета. 134
Принципы разграничения расходных полномочий (исполнения функций) Ø Разграничение функций (полномочий) в соответствии со значимостью – национального-региональногоместного значения (музеи, экология, заповедники, стихийные бедствия) Ø Детализация функций (полномочий) и разграничение в соответствии с принципами территориального соответствия, экономии на масштабах, субсидиарности (образование, здравоохранение) Ø Разграничение категорий «льготников» в соответствии со значимостью заслуг Ø Приведение собственности (инфраструктуры) в соответствие с функциями (полномочиями) 135
Допустимые варианты разграничения расходных полномочий Регулирование Финансовое Исполнение Установле- Регламен- обеспечение тация Ф Ф Р Р М Р М М Ф Р Р Р Ф Ф Р Р М Исключительное ведение Совместное ведение Делегированное полномочие 136
Способы упразднения необеспеченных мандатов 1. Централизация полномочий и целевое финансирование через субвенции из федерального бюджета 2. Отмена ряда социальных законов на федеральном уровне 3. Сохранение установления региональных и местных полномочий в федеральных законах, но конкретная регламентация - в региональных и местных нормативных правовых актах 137
Внесение изменений в законодательство Общие принципы Законы об общих принципах ФЗ№ 95, ФЗ№ 131 Бюджетный кодекс Конкретные нормы О т р а с л е в ы е з а к о н ы Реестр расходных обязательств 138
Характер изменений в законодательство Ø Расходы расходные обязательства Ø Финансирование установление исполнение финансовое обеспечение Ø Возложение ответственности по финансированию на тот уровень власти, который регламентирует расходное обязательство Ø Формулировка «организация, содержание учреждений. . . » заменена на «организация, обеспечение» предоставления услуг Ø Состав расходных полномочий устанавливается «отраслевыми» законами (отсутствие списка в БК) 139
Закон об общих принципах организации органов государственной власти в субъектах РФ Ø Список полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения (регламентация + финансирование + исполнение) Ø Возложение ответственности по финансированию на тот уровень власти, который регламентирует расходное обязательство (недопустимость нефинансируемых мандатов) 140
Закон об общих принципах организации органов местного самоуправления в РФ Ø Ø Единая схема организации местного самоуправления (три типа) Три вида местных бюджетов Три списка вопросов местного значения: формулировка «организация, содержание учреждений. . . » заменена на «организация, обеспечение» предоставления услуг Пересмотрено и уточнено разграничение расходных полномочий между субъектом РФ и МО 141
Приведение конкретных норм отраслевого законодательства в соответствие с общими принципами межбюджетных отношений Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 122 Поправки в 153 и отмена 41 федерального закона 142
Содержание закона Ø Приведение расходных полномочий органов власти в соответствие с базовыми законами (например, разграничение полномочий по социальной защите населения) Ø Наделение региональных и местных властей полномочиями по правовому регулированию их предметов ведения (например, отмена ЕТС) Ø Сокращение «избыточных» (неисполняемых) федеральных обязательств (по оценке - на 1, 8 трлн. руб. ) Ø Перевод льгот в денежные выплаты по федеральным категориям «льготников» Содержание закона было предопределено ФЗ № 95 и ФЗ № 131 143
Перевод льгот в денежные выплаты – наиболее эффективный инструмент исполнения федеральными органами власти своих новых полномочий 144
Федеральные законы, подвергнувшиеся изменениям и дополнениям Ø О ветеранах Ø О социальной защите инвалидов в РФ Ø О донорстве крови и ее компонентов Ø О компенсационных выплатах на питание Ø О госпособиях гражданам, имеющим детей Ø О дополнительных гарантиях по социальной защите детейсирот Ø О реабилитации жертв политических репрессий Ø О госгарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера Ø Законы статусе военнослужащих и федеральных служащих (транспортные и иные льготы) Ø Законы, регулирующие систему оплаты труда в бюджетной сфере 145 Ø другие 143 ФЗ
Федеральные законы, утратившие силу Ø Ø Ø Ø Ø О социальном развитии села О компенсационных выплатах на питание учащимся О льготах по проезду учащихся О сохранении статуса образовательных учреждений и моратории на их приватизацию О поддержке районных (городских) газет О регулировании агропромышленного производства Об оборонном заказе О дорожных фондах другие 33 ФЗ 146
Программа развития бюджетного федерализма. Направления: 3. Четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней; • Реализация принципа «один налог – один бюджет» , поэтапное преобразование «регулирующих налогов» в «закрепленные» на долгосрочной основе • Отказ от расщепления региональных и местных налогов федеральными законами • Единые нормативы в бюджеты субъектов РФ • Единые нормативы в местные бюджеты – по мнению РФ – это позволит повысить предсказуемость и стабильность налоговых доходов, создать стимулы для их повышения. • Возможность дифференциации нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты Введение федеральной схемы распределения и закрепления налогов. 147
Налоговый кодекс ØУточнение перечня федеральных налогов ØУточнение перечня региональных налогов: üналог на имущество организаций üналог на игорный бизнес üтранспортный налог ØУточнение перечня местных налогов: üналог на имущество физлиц üземельный налог Сокращение доли региональных и местных налогов в совокупных налоговых доходах РФ 148 с 8% до 5%
Программа развития бюджетного федерализма. Направления: 4. Формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов; 149
Система межбюджетного регулирования должна соответствовать следующим основным требованиям: • разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на «текущую» и «инвестиционную» , а также на «выравнивающую» и «стимулирующую» . • Выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций, субсидий как основных форм финансовой поддержки. • распределение финансовой помощи должно проводиться по единой методике на основе прозрачных формул и объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов, либо заранее установленных условий и процедур конкурсного отбора. • максимально возможная стабильность и предсказуемость объёма и принципов распределения финансовой помощи. Межбюджетным отношениям посвящена глава 16 Бюджетного Кодекса. В соответствии с поправками в Бюджетный Кодекс введено понятие «межбюджетные 150 трансферты» .
Общая характеристика требований к параметрам межбюджетного регулирования: • четкое разграничение полномочий в соответствии с законодательством • осуществление отдельных государственных полномочий только за счет субвенций • формализация всех элементов МБР • отказ от использования фактических и прогнозных данных по доходам и расходам отдельных МО в методиках МБР • законодательное закрепление всех процедур МБР (как правило, без ограничения срока их действия) 151
БК (2008): Видами межбюджетных трансфертов выступают: • Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из фондов финансовой поддержки; • Субвенции на финансовое обеспечение делегированных полномочий из фондов компенсаций; • Субсидии на софинансирование расходных полномочий публично-правовых образований из фондов Софинансирования расходов; • Субсидий, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на выполнение межмуниципальных функций; • Межбюджетные субсидий из местных бюджетов наиболее высокообеспеченных МО (МР и П) в бюджеты субъектов для формирования РФФП поселений и РФФП мун районов; 152
Фонды финансовой поддержки регионов (на тот момент) Характеристики Фонд финансовой поддержки регионов Фонд компенсаций Цель Выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим расходам Финансирова -ние ФЗ (как правило, социальных пособий и льгот населению) Принцип распределения Формула на основе оценки налогового потенциала и нормативных бюджетных расходов Формула на основе численности населения Тип финансовой помощи Фонд софинансирования социальных расходов Фонд рефоррегионального мирования развития рег. и муниц. финансов Стимулирование Поддержка приоритетных развития расходов и региональной поддержка инфраструктуры реформ в социальной сфере Формула на основе нормативных расходов и их частичного возмещения Квоты на основе формул (с конкурсным отбором инвестиционных проектов) Поддержка и стимулирован ие бюджетных реформ Конкурс (программы реформ и их выполнение) Дотация (с выде- Субвенция на Субсидия на лением средств с финансирова (долевая) на финансирование определенное особыми услоние определенную правило, инвес- направление виями перечисфедеральных функциональную тиционных про- расходов 153 ления и/или законов статью расходов ектов и использования) (отрасль) программ
Программа развития бюджетного федерализма. Направления: 5. Повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне. Единые минимальные требования к субнациональным бюджетам и бюджетному процессу (базовая бюджетная классификация, бюджетная отчетность), требуется повысить ответственность региональных и местных властей за неэффективное управление своими бюджетами. При невыполнении финансовых обязательств в установленных случаях может вводиться режим внешнего финансового управления. 154
Результаты реформы межбюджетных отношений • Не позднее 2009 г. - формируются 2 уровня местных бюджетов, если субъект РФ захочет, может сделать это раньше. • Расходные обязательства разграничены, «мандаты» де-юре ликвидированы/запрещены, но де-факто остаются. • Межбюджетные отношения Федерация - субъекты РФ практически полностью сформированы по новым принципам (исключения: акцизы, «дотации на сбалансированность» и объекты ФАИП-ФЦП) • Межбюджетные отношения субъект РФ - консолидированные бюджеты районов и округов в основном сформированы по новым принципам, однако субъекты РФ сохранили право использовать существенные элементы прежней системы (дифференцированные нормативы и прямой счет дотаций) • Межбюджетные отношения с поселениями оставлены 155 на усмотрение субъекта РФ
Таким образом – вектор реформы: Сложившаяся система МБО Новая система МБО (с 2006 г. ) Øоснова - ежегодные законы о бюджете Ø «три» уровня бюджетной системы Øнеопределенность расходных обязательств Ø «необеспеченные мандаты» Øнестабильность разделения доходов Øнедостаточная формализация выравнивания Ø «мягкие» бюджетные ограничения Øоснова - законы об органах власти, БК и НК Øчетыре уровня бюджетной системы Ø разделение расходных обязательств Ø отмена «необеспеченных мандатов» Øдолгосрочное закрепление доходов Øвыравнивание по формулам Ø «жесткие» бюджетные ограничения 2003 -2005 156
157
Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления ГМФ в РФ на 2006 -2008 гг. • Направления: • Укрепление финансовой самостоятельности Суб РФ (систематизация МТ, совершенствование методик, и т. д. ) • Создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты Суб РФ • Создание стимулов для улучшения качества управления ГМ финансов • Содействие Суб РФ в реализации реформы МСУ • Оказание методологической помощи Суб РФ по совершенствованию управления бюджетным 158 процессом.
В результате - Основные изменения в межбюджетных отношениях (глава 16 БК) • уточнено понятие "субвенция", введено понятие "межбюджетная субсидия" • изменена форма отрицательный трансферта - межбюджетная субсидия • введены дополнительные условия и обязанности предоставлении межбюджетных трансфертов для «дотационных» и «сверхдотационных» регионов и муниципалитетов (3 группы критериев) • уточнен порядок формирования объема фондов финансовой поддержки (для регионов определяется исходя из минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности); • фонды софинансирования социальных расходов и регионального (муниципального) развития объединены в фонд софинансирования расходов • Отдельные бюджетные полномочия финоргана поселения могут осуществляться финорганом муниц. района по 159 соглашению (ст. 9 БК)
160
161
162
Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах российской федерации и муниципальных образованиях до 2013 года (август 2009) Развитие межбюджетных отношений и инструментов управления бюджетным процессом в ближайшие годы необходимо направить на решение следующих задач: • установление особенностей организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса; • создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях; • корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления; • совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления; • дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов 163 субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Скачать презентацию Бюджетный федерализм теория и практика Шобей Л Г
Lecture_3. Бюджетный федерализм и МБО. ШЛГ.ppt