Бюджетнофинансовая политика государства.
n Бюджет как экономическая категория представляет собой систему экономических (денежн отношений, возникновение и реализация которых с с формированием, распределением и использование бюджетных фондов разного уровня. Бюджетные отношения являются составной частью финансовы отношений, следовательно, им присущи и основные функции финансов. Вместе с тем существуют особенности бюджета, отличающие его от других элементов финансовых отношений: n бюджетное распределение занимает центральное место в составе государственных финансов; n с помощью бюджета осуществляется перераспре национального дохода между отраслями, территориями, сферами общественной деятельно
- государственный бюджет – это особая экономичес формаперераспределительных отношений, связанная с обособлением части национального дохода в руках государства и ее использованием с целью удовлетво потребностей всего общества и отдельных его государственно-территориальных формирований; - пропорции бюджетного перераспределения в боль мере, чем у других элементов финансовой системы, определяются потребностями расширенного воспроизводства в целом и задачами, стоящими пер обществом на каждом историческом этапе его разви
Функции государственного бюджета: 1) экономическая – финансирование убыточных, но важных для народного хозяйства отраслей экономики (например, общественный транспорт и угольная отрасль), развитие инфраструктуры; 2) социальнаяподдержка социально незащищенных – групп населения (инвалиды, сироты, безработные), финансирование образования, здравоохранения, культуры, спорта и других социальных программ; 3) политическаяфинансирование армии и – правоохранительных органов, финансовое обеспечение внутренней и внешней политики государства, расходы на государственное управление; 4) функция межотраслевого и межрегионального перераспределения ресурсов – поддержка депрессивных регионов и неразвитых или отстающих отраслей народного хозяйства; 5) финансирование НИОКР, фундаментальных и прикла научных изысканий.
n n n Совокупность бюджетов государства, административнотерриториальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях образует бюджетную систему. Её построение зависит от формы государственного и административного устройства страны. Под бюджетным устройством понимается организация бюджетной системы и принципы ее построения. Построение бюджетной системы Российской Федерации основано на Конституции РФ и конституциях республик в составе РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71 и 132) и Бюджетным кодексом РФ (ст. 10) бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней: федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и региональных внебюджетных фондов; местных бюджетов и муниципальных внебюджетных фондов.
Бюджетная система и бюджетный процесс в Российской Федерации строятся в соответствии с определенными принципами. Часть из них имеет нормативно-правовую силу и определена Бюджетным кодексом Российской Федерации. Среди них: - разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы; - самостоятельность бюджетов разных уровней; - полнота отражения доходов и расходов бюджетов разных уровней, а также государст-
венных внебюджетных фондов; - сбалансированность бюджета; - эффективность и экономность использования бюджетных средств; - общее покрытие расходов бюджета; - гласность; - достоверность бюджета; - адресность и целевой характер использования бюджетных средств и др.
Доходы бюджета любого уровня бюджетной системы можно подразделить на: 1. Налоговые и неналоговые. Основными видами налоговых доходов являются: n налоги на прибыль, доход, прирост капитала; n налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы; n налоги на совокупный доход; n налоги на имущество; n платежи за пользование природными ресурсами; n налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции.
Основными видами неналоговых доходов являются: n доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; n доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; n доходы от реализации государственных запасов; n доходы от продажи земли и нематериальных активов;
n поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников; n административные платежи и сборы; n штрафные санкции, возмещение ущерба; n доходы от внешнеэкономической деятельности.
2. Собственные и регулирующие. Первые законодательно закреплены на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами. Ко второму типу относятся доходы, получаемые данным бюджетом в форме отчислений от собственных доходов бюджетов других уровней бюджетной системы в соответствии с установленными нормативами отчислений.
Основными налоговыми источниками доходов консолидированного бюджета РФ являются НДС, налог на прибыль организаций и таможенные пошлины. Расходы бюджета представляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением государством своих функций. Они выражают экономические отношения, на основе которых происходит процесс использования средств централизованного фонда денежных средств государства по различным направлениям.
n С точки зрения влияния на процесс расширенного воспроизводства все бюджетные расходы можно разделить на текущие и капитальные. Текущие связаны предоставлением бюджетных средств юридическим лицам на их содержание и покрытие текущих потребностей. К этой группе расходов относятся, например, выплаты процентов по государственному долгу, текущие субсидии нижестоящим органам власти, затраты на содержание экономической и социальной инфраструктуры, закупки
товаров и услуг, текущие расходы государственных учреждений и т. д. Капитальные расходы связаны с инвестициями в основной капитал и прирост запасов. К ним относятся капиталовложения за счет бюджетных средств в различные отрасли народного хозяйства, инвестиционные субсидии, а также долгосрочные бюджетные кредиты предприятиям (государственным и частным) и органам местного самоуправления.
n n n Бюджетные расходы можно также классифицировать: по предметному признаку (например, финансирование промышленного производства, финансирование обороны, содержание правоохранительных органов и органов государственной власти и управления, финансирование социально-культурных мероприятий и т. д. ); по ведомственному признаку ; по целевому назначению (данная классификация включает 19 таких направлений: заработная плата, стипендии, расходы на питание, государственные капитальные вложения, геологоразведочные работы, платежи по ссудам, государственная дотация и др. ).
Бюджетно-финансовая политика направлена на реализацию макроэкономических целей ( сглаживание деловых циклов, обеспечение неинфляционного экономического роста, увеличение общественного благосостояния и т. д. ) путем манипулирования государственным бюджетом. Основные инструменты бюджетно-финансо политики : 1. 2. 3. 4. Государственные инвестиции. Государственные закупки товаров и услуг. Общественные работы. Социальные программы.
5. Государственные трансферты. 6. Управление налоговым гнетом. Критерии эффективности использования данных инструментов: - величина дефицита государственного бюджета; - динамика государственного долга и объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на его обслуживание; - уровень собираемости налогов и неналоговых поступлений в бюджет;
- уровень выполнения бюджетных обязательств правительства ( в том числе величина просроченной задолженности по оплате труда, социальным пособиям, пенсиям, по оплате государственного заказа). Модели бюджетно-финансовой полити 1. Кейнсианская модель. Ориентирована на совокупный спрос, предполагает активное государственное регулироваие экономики; сочетает в себе высокие налоги со значительными государственными расходами. В структуре налогов преобладают
прямые. В рамках данной модели различают: а)дискреционную бюджетно-финансовую политику; б) недискреционную бюджетно-финансовую политику. Дискреционная бюджетно-финансовая политика предполагает сознательное манипулирование налогами, государственными расходами и сальдо государственного бюджета в зависимости от стадии экономического цикла.
В целях преодоления экономического спада, расширения в перспективе предложения и роста экономического потенциала осуществляется экспансия (снижаются налоги и увеличиваются государственные расходы). В целях ограничения инфляционных процессов, недопущения «перегрева» экономики осуществляется рестрикция (повышаются налоги и сокращаются расходы бюджета).
Инструменты дискреционной бюджетнофинансовой политики: 1. Налоговые изъятия и скидки. 2. Налоговые кредиты (предоставление на возвратной основе отсрочки налоговых платежей под определенные цели). 3. Ускоренная амортизация. 4. Правительственные расходы.
Недостатки дискреционной бюджетно-финансовой политики: - значительный временной лаг ( не менее года); - временно введенные послабления чаще всего превращаются в постоянные, усиливая структурный дефицит бюджета; - оказывают влияние коррумпированность, лоббирование, некомпетентность политиков и т. д.
Недискриционная бюджетно-финансовая политик основана на действии встроенных стабилизаторов, позволяющих автоматически возвращать экономическую систему в равновесное состояние без частого сознательного изменения параметров бюджета. К числу встроенных стабилизаторов относят: 1. Налоговую систему. В условиях экономического подъема увеличиваются облагаемые доходы и налоговые доходы бюджета. В результате располагаемые доходы населения сокращаются, тормозится рост потребительских расходов и инвестиций, предотвращается инфляционный бум, появляется бюджетный излишек. В условиях циклического спада налоговые доходы бюджета сокращаются, возрастают расходы государственного бюджета, возрастает циклический дефицит государственного бюджета. Налоговое
бремя в этот период сокращается, большая часть национального дохода остается у домохозяйств и компаний, что способствует постепенному увеличению потребительского и инвестиционного спроса, обновлению основного капитала. Для эффективного использования налогов в качестве встроенных стабилизаторов необходимо учитывать степень эластичности налоговых поступлений ( отношение процентного изменения налоговых поступлений к процентному изменению объема национального дохода). Известно, что наибольшей эластичностью обладает подоходный налог, в
меньшей степени- налог на прибыль. Эластичность налогов на потребление близка к единице, а налога на имущество- еще ниже. Таким образом, для эффективного выполнения налоговой системой функций встроенного стабилизатора целесообразно сокращение удельного веса косвенных налогов и увеличение доли прямых платежей в бюджет ( прежде всего, подоходного налога и налога на прибыль). 2. Систему государственных трансфертных платежей ( пособия по безработице, другие социальные выплаты). В условиях экономического подъема социальные расхо-
ды сокращаются, а в условиях спада возрастают. В результате сокращение доходов домохозяйств оказывается меньшим, чем падение объема ВВП. 3. Повышение общего уровня цен ( при отсутствии индексации налоговых порогов) способствует ограничению инфляции. 4. Государственные программы помощи сельхозтоваропроизводителям ( в условиях перепроизводства сельскохозяйственной продукции автоматически увеличиваются ее государственные закупки, при угрозе инфляции эта продукция «выбрасывается» на
рынок и тем самым поглощается избыток денег. В целом встроенные стабилизаторы имеют ряд преимуществ (отсутствует временной лаг, отсутствует необходимость постоянной корректировки законодательства. Они позволяют примерно на треть уменьшить колебания совокупного спроса. Вместе с тем ограничиться ими невозможно. На практике сочетаются механизмы дискреционной и недискреционной бюджетно-финансовой политики.
2. Неоклассическая модель бюджетно- финансовой политики. Основное внимание уделено стимулированию совокупного предложения, привлечению дополнительной рабочей силы и капитала ( в том числе иностранных) и на этой основе достижение высоких темпов экономического роста. При этом утверждается что прямые налоги не стимулируют рост трудовой и предпринимательской активности, в силу чего основной акцент делается на косвенные налоги (НДС и др. ) Обосновывается необходимость налоговой реформы, направленной на снижение налогов.
Обоснование необходимости налоговой реформы: 1. Увеличение располагаемого дохода домохозяйств сократит их предельную склонность к потреблению и усилит склонность к сбережениям. 2. Увеличение располагаемого дохода предпринимателей будет стимулировать инвестиционную активность.
3. Сокращение подоходного налога с физических лиц и отчислений на социальное страхование работни- ков повысит стимулы к труду. 4. Сокращение масштабов теневой экономики. При этом первоначальное сокращение налоговых поступлений в бюджет будет полностью компенсировано через 5 -7 лет. По расчетам Лаффера, снижение ставок налога на
прибыль корпораций на 1 % ведет к увеличению выпуска продукции на 2 %( эта закономерность проявляется при значении среднего уровня налоговых ставок в диапазоне от 32 до 20 %). Условия, при которых эффект Лаффера «работает» : 1. Бесперебойное превращение сбережений в инвестиции. Это предполагает наличие эффективно работающих фондового рынка и кредитной системы, недопущение непроизводительного использования сбережений ( например, для покрытия дефицита бюджета). 2. Высокая эффективность инвестиционной деятельности.
3. Повышение собираемости налогов. 4. Наличие прогрессивной шкалы подоходного налогообложения. 5. Недопущение в ходе налоговой реформы крушения бюджетной системы, а также усиления инфляции. Последняя угроза связана с тем, что понижение налогов сразу увеличит совокупный спрос, что же касается роста совокупного предложения, то здесь существует временной лаг. За это время номинально возросшие доходы обесцениваются, формируются инфляционные ожидания, тормозящие сберегательную активность экономических субъектов.
Изменение ряда макроэкономических показа РФ в 2009 по сравнению с прогнозными данн ВВП сокращение на 23, 3%; Цена. Urals долл. /баррель- снижение на 56, 8%; , Цена на газ СНГ, долл. / тыс. куб. м- снижение на 46, 4 %; Среднегодовой курс рубля к доллару- на снижение 42, 1%;
Доходы федерального бюджетасокращение на 38, 6 %; Нефтегазовые доходы, руб. - сокращение трлн на 56, 2%; Ненефтегазовые , трлн руб. доходы сокращение на 25, 3%; Экспорт, млрд долл. - сокращение на 48, 8%; Импорт млрд долл. - снижение на 38, 8%. ,
Корректировки бюджета РФ на 2009 год: Доходы бюджета: сократились с 10, 9 трлн. руб. до 4, 2 трлн. руб. Падение доходов в 2009 году составит около 30 % по сравнению с 2008 годом. Это падение больше, чем в других странах. Расходы бюджета: планируется их увеличение в 2009 году на 600 млрд. руб. и доведение до 9, 6 трлн. руб. При этом внутри бюджета статьи расходов будут перераспределены. Инвестиционные расходы сокращаются на 15 %.
Дефицит бюджета: Ожидается в 2009 году на уровне 8 %. На его покрытие из Резервного фонда будет выделено до 3 млрд. руб. Большая его часть (около 7 % ВВП) будет покрываться из Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, меньшая (около 1%)- за счет заимствований. Значительная часть этих средств будет потрачена на поддержку пенсионной системы. Инвестиционные расходы запланированы в размере 1, 2 млрд. руб. ( не меньше, чем в 2008 году).
Немного истории: Российская экономика- крупнейшая из экономик, зависящих от нефтяного сектора. Доля экспорта углеводородов в структуре российского экспорта составляла в 2008 году 66%. В нашей стране накоплен опыт управления нефтегазовыми доходами. С 2000 по 2003 годы правительство планировало расходы федерального бюджета таким образом, чтобы их величина соответствовала расчетным доходам при цене на нефть 20 долл. / барр. Дополнительные доходы от более высоких цен на нефть накапливались для погашения внутреннего долга, хотя специального института для этого создано не было.
С 2004 по 2007 годы использовался механизм стабилизационного фонда, в который направлялись дополнительные по сравнению с базовой ценой нефтяные доходы. В 2006 году базовая цена была повышена с 20 долл. /барр. до 27 долл. /барр. В Стабфонд, по некоторым оценкам, попадало примерно ¾ дополнительных доходов от благоприятной внешней конъюнктуры. За четыре года существования Стабфонда в него было направлено около 200 млрд. долл.
С 2008 года действует механизм ненефтегазового бюджета, концепция которого предполагает ежегодное использование фиксированной величины нефтегазовых расходов (нефтегазового трансферта) независимо от величины текущих соответствующих доходов. После трехлетнего переходного периода размеры трансферта должны были фиксироваться в процентах от ВВП на уровне 3, 7%. Это означает поддержание в перспективе стабильного отношения нефтегазового дефицита к ВВП, более равномерное использование ограниченных доходов от невоспроизводимых природных ресурсов.
На 1 января 2009 года совокупный объем Резервного фонда составил 4027, 64 млрд. руб. (137, 09 млрд. долл. ), Фонда национального благосостояния 2584, 49 млрд. руб. (87, 97 млрд. долл. )
Совокупная расчетная сумма дохода от размещения средств Резервного фонда за период с 30 января по 31 декабря 2008 года равнялась 6, 34 млрд. долл. ( 186, 20 млрд. руб. ). Расчетные суммы процентного дохода от размещения средств Фонда на отдельных счетах в иностранной валюте составили: - 2, 28 млрд. долл. (67, 06 млрд. руб. ); - 2, 21 млрд. евро (91, 69 млрд. руб. ); - 0, 64 млрд. фунтов стерлингов (27, 45 млрд. руб. )
Курсовая разница от переоценки остатков средств на счетах Фонда в иностранной валюте за указанный период составила 509, 16 млрд. руб. Расчетная сумма дохода от размещения средств Фонда национального благосостояния за период с 30 января по 31 декабря 2008 года превысила 1, 88 млрд. долл. (55, 32 млрд. руб. ) Суммы процентного дохода от размещения средств Фонда на отдельных счетах в иностранной валюте составили: - 0, 64 млрд. долл. (18, 85 млрд. руб. ); - 0, 67 млрд. евро (27, 76 млрд. руб. ); - 0, 2 млрд. фунтов стерлингов (8, 72 млрд. руб. )
Курсовая разница от переоценки остатков средств на счетах Фонда в иностранной валюте равнялась 211, 48 млрд. руб. РФ, храня свои средства в долговых расписках правительства США, занимает пятое место по объему кредитования американской экономики. Покрывать дефицит бюджета 2009 года планируется из двух источников: а) за счет трансферта из Резервного фонда в размере 2, 7 трлн. руб. ( что превышает его половину); б) за счет средств Фонда национального благосостояния в объеме 755 млрд. руб. (225 млрд. руб. - на рекапитализацию банков, 500 млрд. руб. - на финансирование дефицита внебюджетных фондов). В результате этого ФНБ потеряет чуть больше четверти своих средств.
По имеющимся оценкам, накопленных средств хватит на 1 -1, 5 года, после чего неизбежно наращивание заимствований (как внутреннего, так и внешнего долга). В 2009 году Минфин России разместит государственные ценные бумаги на 529 млрд. руб. , а погасит – на 100 млрд. руб. Таким образом, чистое привлечение составит 429 млрд. руб. (в 2008 году значение этого показателя составляло 266 млрд. руб. ). Внешних заимствований в 2009 году не планируется.
Серьезную угрозу представляет задолженность корпоративного сектора российской экономики. На 1 октября 2008 года внешняя задолженность только частного сектора РФ достигла 498 млрд. долл. США. В течение ближайших трех лет России предстоит вернуть около 620 млрд. долл. США. Только до конца 2009 года частному сектору российской экономики предстоит выплатить примерно 116 млрд. долл. США (около четверти стоимостного объема российского экспорта в 2008 году).
В последующие годы ориентиром для России остается снижение дефицита бюджета до 5 % в 2010 году и до 3 % в 2011 году. Общий объем помощи российской экономике в 2009 году составит 12% ВВП (около 5 трлн. руб. ). Однако почти 2/3 этой суммы уйдет на поддержку кредитных учреждений.
Антикризисные меры в сфере налогов бюджетной политики. - изменен порядок уплаты НДС( с поквартального на помесячный), налога на прибыль ( с фактической, а не расчетной прибыли) в целях исключить кредитование государства за счет налогоплательщиков, сделать уплату налогов более равномерной; - облегчены правила погашения налоговой задолженности;
- ставка налога на прибыль снижена с 24% до 20%; - оптимизирован порядок начисления НДС по авансовым платежам с целью ускорения возврата этого налога при экспортных операциях и др. ; - общий объем снижения налоговой нагрузки в 2009 году оценивается примерно в 550 млрд. руб. ;
- оставлены неизменными основные параметры гособоронзаказа (1 трлн руб. ); - около 1000 предприятий ОПК получат дополнительную государственную поддержку; - на поддержку 294 системообразующих гражданских предприятий будет выделено 300 млрд руб. ;
- предусмотрено возвращение федеральному центру части субсидий, предоставленных в виде имущественного взноса Российской Федерации государственным корпорациям. Фонду содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства и Российской корпорации нанотехнологий; - сокращены в среднем на 12, 5 % расходы на содержание российских министерств и ведомств; - в целом расходы бюджета сокращены примерно на 12%.
Бюджетный федерализмавтономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, а также бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах. Он выходит за рамки бюджетных отношений, поскольку включает также правовые, экономические и т. д. отношения между Федерацией и ее субъектами. Отношения между органами власти и, соответственно, бюджетами разного уровня существуют в любом государстве с административно-территориальным делением, однако строятся они на разных основах (принципах). Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо более
низкой их концентрации у нижестоящих органов власти. Бюджетные системы государств с федеративным устройством исходят из противоположных принципов, главные из которых – самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней в рамках соблюдения баланса интересов органов власти всех уровней и населения. Важной функцией бюджета (государственных финансов в целом) как инструмента государственного регулирования при любом устройстве является выравнивание (перераспределение) доходов между группами граждан (в пользу попавших в зону объективных социальных рисков: болезнь, старость, безработица, бедность и т. д. ), и между регионами страны для
обеспечения сопоставимых условий жизнедеятельности в разных точках единого государства и территориального развития. Эта функция бюджета актуальна как для унитарных стран, так и для государств с федеративным устройством, однако методы достижения указанных целей и используемые финансовые инструменты существенно отличаются. Предпосылки эффективного бюджетного федерализма: 1. Разграничение расходных полномочий между всеми уровнями власти, что связано с выполнением государством своих основных
функций по предоставлению общественных услуг (управление, правоохранительная деятельность, социальные задачи, обеспечение макроэкономической стабильности, поддержка национальной экономики, территориального развития и т. д. ) путем децентрализации части государственных полномочий и распределения ответственности за их исполнение между тремя уровнями власти и управления. 2. Наделение всех уровней власти фискальными ресурсами для выполнения своих полномочий, что призвано обеспечить реализацию государственных задач на всей территории страны за счет государственных и муниципальных финансов, аккумулируемых (преимущественно за счет налогов) на каждом уровне власти и управления или передаваемых им в распоряжение для организации
обеспечения общественными услугами. Распределение расходных полномочий осуществляется исходя из стандартов, ориентированных на сопоставимый уровень потребления общественных благ населением на всей территории страны, независимо от проживания, а налоговый (доходный) потенциал располагается неравномерно по территории страны в силу исходных различий в обеспечении природными, трудовыми ресурсами, в уровне социально-экономического развития. К тому же располагаемые ресурсы, как правило, меньше потенциально необходимых.
3. Сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на все территории страны. Оно вызвано несбалансированностью расходных и доходных полномочий. Принципы бюджетного федерализма: -единство общегосударственных интересов и интересов населения как основы
сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам; -сочетание централизма и децентрализации при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе; -самостоятельность бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета; - активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.
Инструменты регулирования в системе бюджетного федерализма можно разделить на 2 группы: а)организационно-политические (равноправие всех субъектов, законодательное разграничение их прав и ответственности, участие субъектов в формировании бюджетной политики, сочетание централизма и децентрализации в управлении); б)финансово-экономические (самостоятельность бюджетов, экономическая самодостаточность регионов и муниципальных образований, сбалансированность доходных полномочий и расходной ответственности, вертикальное и горизонтальное выравнивание).
Бюджетное регулирование – это система механизмов регулирования бюджетной системы в целях достижения ее вертикальной и горизонтальной сбалансированности. Под вертикальной сбалансированностью понимается процесс устранения несоответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с доходным потенциалом бюджетов всех уровней по вертикали: федеральный бюджет – субфедеральные бюджеты – местные бюджеты. В случае, если
потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для выполнения возложенных на него функций, вышестоящий уровень власти теоретически обязан предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Таким образом, целью вертикальной сбалансированности бюджетов является обеспечение финансовой базы для реализации расходных полномочий различных уровней власти.
Основой механизма вертикального выравнивания бюджетной системы является законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами (территориями), а также разграничению бюджетной ответственности между федеральным и региональным органами власти и управления.
Не менее важно обеспечить горизонтальную сбалансированность бюджетов, т. е. устранить несоответствие в бюджетной обеспеченности между бюджетами одного уровня (вызванное объективными причинами). Целью горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны посредством применения единых формализованных методов распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджет. Механизм горизонтального бюджетного выравнивания также ориентирован на решение двуединой задачи. С одной стороны – это выравнивание уровня потребления государственных услуг по территориям , а с другой- выравнивание
стоимости государственных услуг для каждого уровня власти. Для выравнивания потребления государственных услуг в настоящее время используются следующие методы. n Трансферты – оказание финансовой помощи за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
n n Дотации – бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов, при недостаточности собственных доходов и других средств бюджетного регулирования (в основном это дотации бюджетам закрытых административнотерриториальных образований); Субвенции – бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления определенных целевых расходов (субвенции г. Москве для осуществления им функций столицы Российской Федерации).
n Взаимные расчеты – операции по передаче средств из одних бюджетов в другие, вызванные изменениями в налоговом и бюджетном законодательствах, передачей полномочий по финансированию тех или иных расходов, не учтенных при утверждении бюджетов, а также в связи с возникновением условий для бюджетной компенсации (финансирование расходов на содержание объектов социальной сферы и жилого фонда, переданных в ведение органов местного самоуправления).
n Бюджетные компенсации – средства, передаваемые из одних бюджетов в другие для возмещения выпадающих доходов и дополнительных расходов, вызванных решениями или действиями органа власти (целевые средства на оказание финансовой поддержки регионам; государственная поддержка завоза нефти, нефтепродуктов и топлива в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности для снабжения населения, предприятий социальной сферы и жилищнокоммунального хозяйства).
Модели бюджетного федерализма: 1. Модель фискального федерализма (Германия, Австрия, Швейцария и т. д. ). В этой модели делается ставка на совместное использование федерально-территориальных налогов. при этом в доходах бюджетов территорий преобладают подоходные налоги (около 64%: 54, 7% - с населения, 9% - налог на прибыль предприятий). Доля косвенных налогов на потребление приближается к 16%.
Важную роль в данной модели играют трансферты, объем в бюджетах регионов федеративных государств составляет от 4% ВВП в Австрии, 4, 3% в Германии, 5, 1% в Швейцарии, 5, 6% в США, до 8% ВВП в Канаде и Австралии. К преимуществам данной модели относят экономичность централизованного сбора доходов, широкие возможности централизации части средств для целей горизонтального выравнивания территориальных бюджетов и, как следствие, активную политику бюджетного выравнивания.
Недостатки этой модели – стремление к излишней централизации налоговых функций, унитарному типу государственного управления, т. е. ограничению финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности субфедеральных и местных органов власти. Европейские страны, использующие модель фискального федерализма, нивелируют ее недостатки с помощью четкого распределения бюджетных полномочий между всеми уровнями власти, предоставлением существенной финансовой самостоятельности территориям путем долговременного определения доли в совместных налогах и закреплением согласованных пропорций в федеральном законодательстве самого высокого уровня, а также использованием эффективных механизмов регулирования вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетов.
2. Модель бюджетно-налогового федерализма (США, Канада). В ней бюджетный федерализм понимается не только как фискальный, он акцентирует ориентиры бюджетной политики на территориальное развитие, самообеспечение территорий, их экономическую самодостаточность. В основе ее – налоговая система, характеризующаяся наличием параллельных и независимых друг от друга систем сбора налогов, одновременное использование двумя составляющими власти одной налоговой базы при конституционном разграничении предметов ведения и налоговых полномочий. Данная модель
используется в Канаде. В ней делается ставка на переговорный процесс, добровольные соглашения на принципах взаимной выгоды. Основа соглашений – обоюдный интерес в реализации конкретных задач, программ. Любая сторона может выйти из соглашения, если оно перестает отвечать, например, интересам провинции. Федеральное правительство, согласно Конституции, обладает правом вето по любым вопросам, однако использовалось оно за всю историю только один раз – в 1943 г. В Канаде даже существует собственная формула консенсуса (законодательного механизма на принципах демократического централизма) – федеральное правительство плюс две трети провинций, представляющие 50% населения страны.
Делается ставка на экономические стимулы (превалирует программно-целевой подход в реализации бюджетных ориентиров), не на административные инструменты. Ориентация на поиск побудительных мотивов для привлечения провинций к решению общенациональных задач позволила переосмыслить роль федерального правительства. Вместо обеспечения всего набора общественных услуг населению (эта тактическая, по сути, задача переложена на правительства провинций) федеральное правительство занимается стратегией национального развития – задает цели, создает стимулы для их достижения и отслеживает результаты.
3. Модель конкурентного федерализма. В ней все участники рассматриваются не как партнеры, а как конкурентные игроки. Фирмы и население могут выбирать наиболее приемлемые для себя и своего предприятия условия в любом регионе. При этом их выбор проявляется в разных формах – от смены юридического адреса, концентрации деятельности в наиболее благоприятном налоговом, инвестиционном климате и т. д. до активного участия в выборных кампаниях, лоббирования или отказа в доверии той либо другой команде, идущей к власти на региональных или муниципальных выборах.
Население территории покупает общественные услуги (правоохранительные, социальные, инфраструктурные и др. ), платя за них некую цену – налоги. Если цены или услуги не устраивают потребителей, они либо голосуют на выборах за другую команду власти, либо могут переехать в другой регион, в том числе перерегистрируя в нем свой бизнес, предприятие. Задача концепции конкурентного федерализма заключается и в том, чтобы разработать систему правил конкуренции между органами власти по горизонтали и по вертикали в противовес традиционному подходу фискального федерализма, стремящемуся найти оптимальную, статичную систему распределения полномочий и налогообложения.
Разработка правил конкуренции между органами власти ставит акцент на необходимости существенно более весомой самостоятельности субфедеральных и муниципальных органов власти и управления, возможности их «конкурентоспособной» экономической и политической инициативы. Поскольку исторически, экономически и т. д. каждой территории присущи свои стартовые условия, конкурентный федерализм исходит из наличия многообразия конкурентных моделей или правил в регионах. Вмешательство центральных властей может быть как конструктивным, так и деструктивным, однако однобокое усиление центральной власти, по мнению идеологов конкурентного федерализма, может способствовать углублению конфликта внутри системы федеративных отношений.
Специфика отечественной модели бюджетного федерализма определяется значительным уровнем дифференциации территорий по основным экономическим и социальным показателям, природно-климатическим условиям, уровню развития транспортной и инженерной инфраструктуры и др. Так, официальные статистические данные свидетельствуют о более чем 40 -кратном разрыве в душевом ВРП (с учетом покупательной способности), тридцатикратном – в бюджетной обеспеченности регионов. Различия же в уровне инвестиционной привлекательности отдельных территорий с трудом поддаются оценке.
Существенны и особенности политикоадминистративного характера (излишне раздробленная численность субъектов Федерации, из которых 6 разновидностей их политического статуса, треть всех субъектов Федерации – национальные образования; наличие 7 федеральных округов). Проблемой является также закрепление негосударственного статуса муниципальных образований, в результате чего бюджетная система России оказывается поделенной на 2 части: n бюджеты органов государственного управления; n бюджеты органов местного самоуправления.
Значительна ресурсная разбалансированность региональных и местных бюджетов. В развитии постсоветской бюджетной системы можно выделить 2 крупных периода: Первый охватывает 1991 – 1999 годы. Это этап разрушения бюджетной системы, адаптированной к условиям унитарного государства, частичной децентрализации. Налоговая система этого периода базировалась принципах на регулирующих налогов, заимствованных из прошлого опы-
та. Произошло частичное перераспределение доходов в пользу субрегиональных бюджетов. В результате региональные и местные бюджеты были профицитны или сводились с небольшим дефицитом, а федеральный бюджетхронически дефицитным. Значительный дефицит федерального бюджета и рост внутреннего и внешнего долга привели к кризису 1998 года.
В рассматриваемый период объемы средств межбюджетного выравнивания определялись не на единой для всех основе, а путем индивидуальных переговоров регионов и центра. Для этого периода характерна также «асимметрия» , обусловленная бюджетным устройством. Следующий период развития бюджетной системы начался в 1999 году. Для него характерно постепенное повышение степени централизации налоговых поступлений.
Положительные результаты этого периода: - формирование четких принципов разграничения полномочий между различными уровнями бюджетной системы; - закрепление на долгосрочной основе распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, а также принципов формирования и распределения межбюджетных трансфертов; - введение прямого запрета на образование «нефинансируемых мандатов» ; - создание двух уровней местных бюджетов (районного и поселенческого).
Вместе с тем действующий механизм межбюджетных отношений сориентирован в основном на реализацию выравнивающей функции в ущерб стимулирующей.
Региональные бюджеты в 2009 году: В 2008 году совокупный бюджетный дефицит регионов составил 54 млрд руб. По расчетам Министерства регионального развития РФ, в 2009 году дефицит консолидированного бюджета регионов составит 800 млрд руб. Половину этой суммы необходимо покрыть за счет сокращения расходов: - ограничение индексации зарплат бюджетникам 10%; - экономия фонда оплаты труда за счет частичного увольнения последних;
- сокращение расходов на покупку техники и содержание автопарка (почти на 25%); - сокращение плановых расходов на коммунальные услуги на 10 -15 %; - экономия на освещении, благоустройстве, капитальном ремонте дорог, на новом строительстве; Из 9 нынешних регионов-доноров останутся только 2 - Москва и Санкт. Петербург. Наиболее тяжелая ситуация складывается в 17 регионах, среди которых Свердловская,
Костромская, Вологодская области, Чувашия, Татарстан и др. Здесь наблюдается значительное сокращение промышленного производства, в кризисных отраслях работает около 25 % населения. Кроме того, Свердловская, Московская и Тульская области входят в число лидеров по кредиторской задолженности. В 14 регионах (Башкортостан, Ленинградская область, Хакасия и др. ) высок риск социальной напряженности в силу большого количества моногородов.
Неблагоприятна ситуация и в ряде регионов, имевших ранее стабильные доходы от благоприятной конъюнктуры ( Удмуртия, Кемеровская, Тюменская области, Ямало. Ненецкий и Ханты- Мансийский автономные округа). Согласно прогнозам, поступления в региональные бюджеты от налога на прибыль сократятся в 2009 году на 25 -30 %, от НДФЛ- на 5 -10 %. Это составит 70% налоговых доходов регионов. Уже в первом квартале 2009 года большинство регионов сократило свои рас-
ходы почти на 25 %, и практически все начинают испытывать трудности с финансированием текущих расходов. В рамках реализации антикризисной программы регионы получат финансовую помощь в размере 300 млрд руб. ( 150 млрд руб. в виде дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов регионов и 150 млрд руб. в виде дополнительных бюджетных кредитов на срок до 3 лет).
В бюджеты субъектов РФ с января 2009 года полностью зачисляются акцизы на бензин и дополнительно будет перечисляться 0, 5% налога на прибыль. Эти меры дадут регионам еще 100 млрд руб. Вместе с тем, по прогнозам ФНС, доходы российских регионов в 2009 году окажутся на 800 млрд руб. ниже запланированного уровня. В результате: а) 1/3 территорий не сможет самостоятельно полностью финансировать текущие расходы; б) 1/3 территорий не сможет самостоятельно полностью осуществлять капитальные расходы;
в) оставшиеся регионы могут осуществлять капиталовложения в объеме 50% от запланированных на текущий год; г) инвестиционные расходы всех регионов сократятся в три раза ( до 500 млрд руб. вместо запланированных 1, 5 трлн руб. ) ;
Субъектам Федерации предоставлено право устанавливать ставку налога для упрощенной системы налогообложения в диапазоне от 5 до 15% в зависимости от вида деятельности (ранее была единая ставка 15%); - для компенсации выпадающих доходов региональных и местных бюджетов от принятых решений по снижению налогов ( это около 100 млрд. руб. ) им передается 0, 5 процентных пункта налога на прибыль и 100% акцизов на ГСМ.
Скачать презентацию Бюджетнофинансовая политика государства n Бюджет как экономическая
Бюдж.-фин.пол..ppt