Базовые принципы нормативного регулирования энергетических рынков Москва, сентябрь 2015 года
Содержание q Регулирование как базовая функция государства q Основные виды и методы регулирования q Система регулирования: институты, нормативная база, процедуры q Основные регулируемые сферы деятельности
Экономические функции государства Адам Смит, обосновывая максимальную свободу человека, живущего в условиях рыночного хозяйства, указал на три функции государства: 1) оборону; 2) определение меры свободы каждого посредством установления одинаковых для всех правил и обеспечения правосудия как средства решения социальных конфликтов между членами общества; 3) организацию учреждений, которые не могут быть созданы отдельными лицами, но которые необходимы им, например почты, полиции, и т. д. Ему вторит Кейнс ( «Конец laissez faire» ): «Важно, чтобы правительство не выполняло, лучше или хуже, тех функций, которые и так выполняют индивиды, оно должно делать то, что сейчас не делается вообще» Вытекающие из этого постулаты экономического либерализма более четко сформулированы в «Основах» Милля, а в современную эпоху – в «Конституции свободы» Хайека.
Экономические функции государства 3 главные экономические функции государства: – собирать налоги, – тратить собранное и – регулировать Реализация этих функций происходит через осуществление государственной экономической политики Структура, цели, этапы и инструменты перспективного обоснования экономической политики соответствуют различным этапам социально-экономического развития и зависят от направлений и степени государственного воздействия на экономику.
Что такое регулирование ? Регулирование – вмешательство государства в функционирование рыночных механизмов с целью принуждения агентов рынка действовать предписанным образом и корректировки результатов работы рынков. Социалистическое плановое хозяйство Дирижистское государство Две экстремальные модели «Дикий» капитализм Минималистское государство ( «ночной сторож»
Дирижистская модель государственного регулирования экономики • Цель дирижизма - социализация экономики, т. е. ориентация не столько на конечный экономический результат (обеспечение экономического роста и минимизация циклических колебаний экономики), сколько на повышение общего уровня благосостояния общества целом при активном вмешательстве государства. • Структура регулирования экономики при дирижизме: • государство - субъект дирижизма - ограничивает свободу рынка и действующих на рынке корпораций в рамках заданной экономической стратегии • корпорации и потребители - объекты дирижизма. Именно их государство ограничивает в экономической самостоятельности, направляя их деятельность в нужное русло. Фактически создаётся «коридор» , в рамках которого корпорациям предоставляются «экономические бонусы» , которые последние теряют, выйдя за пределы данного «коридора» . 6
Методы регулирования экономики в рамках дирижистской модели Гос. поддержка отраслей, играющих роль доминантных в экономике, с помощью следующих методов: – Огосударствление (национализация), массированный гос. сектор на базе крупных государственных компаний, призванных конкурировать, прежде всего, с иностранными компаниями на внешнем рынке – «Квазиконтракты» или «программные соглашения» между государством и доминантными корпорациями. Экономическая политика корпораций в интересах государства в обмен на «экономические бонусы» – Субсидирование и льготные займы. Осуществляется в виде безвозмездных трансфертов из государственного бюджета – Индикативное планирование - обязательное для государственных компаний (частные - участвуют в обмен на «бонусы» ) 7
Переход к «регуляторному» государству (Regulatory State) «Социальное государство» / «Государство благосостояния/благоденствия» (Welfare State). Государство – субъект экономических отношений. - «Регуляторное государство» (Regulatory State) В основе «регуляторного государства» - модель регулируемой автономии (Principle of Regulated Autonomy) «Регуляторное государство» - «более направляет, чем движет» (it is using more steering than rowing) (по Брейтвиту). 8
Как начинается государство благосостояния (“Welfare State”) 9
Как заканчивается государство благосостояния (“Welfare State”) Как прекрасна солидарность ! 10
4 ключевые характеристики «регуляторного» государства 1) Сокращение государственного участия в инвестиционной деятельности. Переформатирование функции государственного управления (приватизация, стимулирование частной инициативы и т. п. ) 2) Выделение и обособление (автономизация) регуляторной функции (новое бюрократическое разделение труда). Регулирование становится самостоятельным профессиональным и административным видом деятельности 3) Расширение границ этой автономии приводит к усилению роли и влияния регулирующих органов (за счет исполнительных органов власти и корпораций – субъектов регулирования). Хотя регуляторные функции не связаны с выработкой политики (policy-making) и, таким образом, регулирование в определенном смысле отделено от политики 4) Регламентация и прозрачность отношений между и субъектами регулирования. Регулирование «старого» стиля основано на неформальных коммуникациях 11
Регулирование: новый стиль Регулирование до 1990 -х гг. : Регулирование с 1990 -х гг. : • не прозрачно • вводятся требования по прозрачности • осуществлялось министерствами • обычно в форме координации деятельности и контроля компаний • регуляторные полномочия распылены, большое число дублирующих, противоречащих или чрезмерных регуляторных актов • создаются специализированные регулирующие органы, имеющие особый статус в системе гос. органов (подчиненность, автономия в принятии решений и т. п. ) • консолидация регуляторных полномочий: установление правил, мониторинг и принуждение • регуляторные акты – в форме прямых директивных указаний • движение от прямых форм регулирования к косвенному • субъекты регулирования – главным образом, государственные компании • субъекты регулирования – главным образом, частные компании Дерегулирование Регуляторная реформа Нормативное регулирование Регуляторная политика
Регулирование необходимо отличать от управления Регулирование и управление - два метода осуществления экономической функции государства Они используют различный инструментарий вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов. При государственном управлении объекты управления находятся в подчинении у субъекта управления, а при государственном регулировании субъект управления воздействует преимущественно на неподчиненные объекты, используя, как правило, экономические средства воздействия. При помощи государственного управления и государственного регулирования происходит реализация исполнительной власти. С т. зр. административного права "государственное управление" более широкое, чем "государственное регулирование". Однако с точки зрения экономической теории, регулирование рассматривается в качестве основного метода управления в экономике.
Главные сферы регулирования Предполагается, что государственное вмешательство необходимо* там, где: • Конкуренция невозможна в принципе, то есть в ситуации естественной монополии; • Конкуренция возможна и эффективна, но может иметь неблагоприятные последствия для общества _______________ * Критерий необходимости - соотношение выгоды/издержки от регулирования превышает единицу, т. е. преимущества от государственного вмешательства перевешивают все связанные с ним издержки
Категории и виды внешних* рисков Риски Несистемные Рыночный Системные Кредитный Регуляторный Стратегический • «Объемный» риск • Расчетный риск • Валютный риск • Риск замещения • Регулирование в отрасли (например, разделение по видам деятельности) • Риск изменения процентных ставок • . . . • Тарифное и ценовое регулирование • Слияния и поглощения • Доступ к транспортной инфраструктуре • . . . • Выход на новые рынки • Законодательство об охране окружающей среды • Повышение налогов (НДПИ) • . . . * Не рассматриваются внутренние риски: производственно-технологические, операционные и т. д.
Основные типы, формы и цели регулирования Типы регулирования • Прямое - включает любую меру или действие, непосредственно направленные на рыночного агента • Косвенное - охватывает все, что влияет на экономические и рыночные условия, общие для всех реальных и потенциальных участников. Формы регулирования q Экономическое (рыночное) регулирование: • Структурное регулирование определяет, каким компаниям предоставляется право или на какие накладывается обязательство участвовать в определенных видах деятельности. • Ценовое регулирование - напрямую — через установление цен или тарифов или косвенно — через налоговую политику и политику субсидий. q Техническое регулирование (вопросы, которые не могут найти прямого разрешения через рынок): • Технологические стандарты и промышленная безопасность q Природоохранное регулирование Цели регулирования: § Обеспечение соответствия издержек производства в регулируемых сферах цене за товары и услуги § Стимулирование развития рынка и обеспечения конкуренции § Повышение благосостояния общества
Экономическое (рыночное) регулирование Экономическое регулирование в энергетике – сочетание ценового и тарифного регулирования, регулирования доступа на рынки и качества услуг, а также регулирования инвестиций.
Задача - балансировать Государство: экономический рост и устойчивое развитие Покупатель/Потребитель: высокое качество; приемлемая и прозрачная цена Производитель/Инвестор: приемлемая прибыльность и расширенное воспроизводство
Регулирование естественной монополии (ЕМ) ФЗ «О ЕМ» N 147 -ФЗ: ЕМ - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции, в таких сферах как: Транспортировка • нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; • газа по трубопроводам; Услуги • по передаче электрической и тепловой энергии; • по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; а также • железнодорожные перевозки • услуги портов, аэропортов, общедоступной электросвязи и почтовой связи q ЕМ обладает монопольной силой устанавливать цены либо объемы, с одной целью: максимизировать свою прибыль. Монопольные цены выше, а объемы меньше по сравнению с конкурентным рынком Обычно: §Высокие CAPEX & низкие OPEX § Нецелесообразность существования на рынке более, чем одной компании § Регулирование нормы доходности: чем выше затраты, тем выше прибыльность (!!!) Требуется жесткое регулирование …. или внедрение конкуренции. Два метода регулирования ЕМ (Ст. 6 ФЗ О ЕМ) §ценовое регулирование (цены (тарифы) или их предельные уровни); §определение потребителей, которым нельзя отказать в услуге
Техническое регулирование Это: обязательные или добровольно принятые требования к продукции, процессам производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации Цель: обеспечение тех. совместимости продукции и безопасности производственных процессов Способ: установление стандартов и контроль за их соблюдением Прежняя система регулирования Громоздкость, противоречивость и непрозрачность – 60 000 нормативных актов, ГОСТов, СНи. Пов, ПБ, РД и др Избыточный охват: обязательная сертификация в РФ – от 70 до 80% товаров (в ЕС - не более 4%) Стандарты, на соответствие которым проверяются товары, в значительной степени устарели ФЗ «О Техническом регулировании» от 15. 12. 2002 № 184 -ФЗ § Технический регламент – устанавливает обязательные для применения и исполнения требования «стандартизация» - установление правил и характеристик для их добровольного, использования, направленная на достижение упорядоченности и повышение конкурентоспособности § Национальные стандарты § Стандарты предприятия Неэффективность контроля: 2% отказов в сертификации В переходный период обязательны старые акты и 30% забракованной продукции (данные Госстандарта) только в части, соответствующей целям: Дублирование и совмещение функций как между • защиты жизни и имущества, различными органами контроля, так и экспертными • охраны окружающей среды центрами • предупреждения введения в заблуждение
Природоохранное регулирование Цель: обеспечение безопасности граждан и предотвращения негативного воздействия на окружающую среду ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (1999): загрязнение - «поступление в атмосферный воздух или образование в нем вредных веществ в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества» • Предельно допустимая концентрация (ПДК) • Временно согласованные выбросы (ВСВ) • Сверхлимитные выбросы Основания расчета платы: ПП РФ 1992 г. № 632 «Порядок определения платы за загрязнение окружающей природной среды…» ПП РФ 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ…» Письма НИИ «Атмосфера» (Методические указания, ненормативные акты). Объекты платы: выбросы оксида углерода, оксидов азота, фракций предельных углеводородов C 1 -C 5 и C 6 -C 10, сажи, бензапирена, диоксида серы, сероводорода, меркаптанов и метана • Международные договоры (Киотский Протокол 1992 г. ) • Добровольные стандарты (по глобальному сокращению объемов сжигания и рассеивания в атмосферу попутного нефтяного газа)
Система регулирования Совокупность институтов, нормативно-правовой базы и процедур, посредством которых государства осуществляют контроль за операционной деятельностью и инвестиционными решениями компаний, оказывающими регулируемые услуги. Система регулирования: Институты: Министерства, Регуляторы, Субъекты саморегулирования Нормативно-правовая база: Первичное Законодательство Вторичное Законодательство, Добровольные правила и стандарты Процедуры: Заявки, утверждения, мониторинг, контроль, досудебное разбирательство, санкции • Надежность. Инвесторы должны быть уверены в том, что регуляторная система будет поощрять их капиталовложения. • Законность. Потребители должны быть уверены, что регуляторная система защитит их от злоупотребления монопольной властью, как от высоких цен, так и ненадлежащего качества услуги. • Прозрачность. Система регулирования должна быть открытой, с тем, чтобы «правила игры» были хорошо и заблаговременно известны и инвесторам и потребителям.
Нормативно-правовая база регулирования Акты (нормы) общего характера: формируют общеэкономическую и хозяйственную среду. • Конституция РФ (единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, запрет монополизации, поддержка конкуренции); • ГК РФ (свобода договора, гос. регулирование цен на основе закона, публичность договора в энергоснабжении, договоры поставки и энергоснабжения). Акты специального характера: определяют правила поведения для рыночных субъектов • ФЗ «О ЕМ» ; • ФЗ «О защите конкуренции» ; • ФЗ «Об основах гос. регулирования внешнеторговой деятельности» ; • ФЗ «О техническом регулировании» • ФЗ «Об охране окружающей среды» , «Об охране атмосферного воздуха» • Налоговый кодекс; • Таможенный кодекс и т. п. Отраслевые нормативно-правовые акты: регулирует отношения в электроэнергетике, газовой и нефтяной отраслях. • ФЗ «Об электроэнергетике» ; • ФЗ «О газоснабжении» ; • ФЗ «Об экспорте газа» ; • Указы Президента РФ; • Постановления и распоряжения Правительства РФ; • Акты федеральных и региональных органов власти.
Нормативно-правовые акты в газоснабжении 1992 г. Указ Президента РФ № 1333 – ответственность ОАО «Газпром» за поставки и пропорциональный доступ к ГТС для независимых производителей, если они поставляют газ в условиях единого ценового регулирования 1997 г. Указ Президента РФ № 426 - «О структурных преобразованиях в сферах естественных монополий» 1997 ПП РФ No 858 – Доступ независимых организаций к ГТС Газпрома 1998 ПП РФ No 1370 - Доступ к газораспределительным сетям. 1998 ПП РФ No 162 - Правила поставки газа 2000 ПП РФ No 1021 О гос. регулировании: §Оптовой цены и розничной для нужд населения; §Тарифов на транспортировку газа: • независимыми организациями; • по газопроводам, принадлежащим независимым организациям; • по ГРС; §Две стадии перехода от оптовой цены к транспортному тарифу. 2007 ПП РФ 333 Формула равнодоходности цены на газ 2010 ПП РФ 1205 О переходе на использование формулы равнодоходности 2005 Проект ФЗ «О магистральном трубопроводном транспорте» : § Принципы госрегулирования в сфере магистрального ТТ; § Порядок доступа к МТТ; § Правовые и экономические основы инвестиционной деятельности;
Регуляторный процесс Обобщение практики и оценка регуляторного воздействия. Начало нового регуляторного цикла. Анализ бизнес-среды, подготовка предложений Практическое регулирование (реализация актов, осуществление процедур). Главные этапы деятельности регулирующих органов Разработка и утверждение актов, ( «правил игры» в секторе) Разработка и утверждение стратегических ориентиров
Регулятор в энергетике и его влияние на отрасль Ø Регулятор – это интегрированная организация, которая обеспечивает прозрачные и устойчивые правила на всех уровнях стоимостной цепочки и поощряет добросовестную конкуренцию. Ø Движение от прямых форм регулирования к косвенным, обеспечивающих баланс интересов всех субъектов рынка Ø Создание интегрированного государственного, а в перспективе независимого Регулятора • Обеспечивает прозрачные и устойчивые правила и поощряет добросовестную конкуренцию; • Устанавливает и контролирует правильность применения регулируемых тарифов; • Решает проблемы доступа, работы газотранспортной системы, входа на рынок новых участников, разделения бизнеса, новой инфраструктуры, доступа к информации; • Обязанности Регулятора должны быть установлены федеральным законом; • Регулятор должен применять одинаковые требования ко всем участникам; • Налагает штрафы; • Финансирование регулятора не должно зависеть от штрафов.
Система государственных органов и субъектов регулирования в энергетике Правительство Российской Федерации Разработка стратегии развития ТЭК ФСТ Ценовое (газ, э/э), тарифное регулирование ФАС Контроль слияния-поглощения доступ на рынок Ростехнадзор Промышленная и экологическая безопасность Минэнерго МЭР Правила работы рынка, стандарты, лицензирование Структура рынка, макроэкономические показатели Транспорт и сбыт Генерация Субъекты отрасли Росатом огк огк Гидр. ОГК СО, ФСК, АТС огк тгк Нефтяные компании Транснефть (+ биржа нефтепродуктов -? ? ? ) ГАЗПРОМ НПГ Газпром (ГТС + биржа ? ? ? ) 27 Потребители энергии
Ценовое регулирование в РФ: цены регулируемые vs. нерегулируемые Газпром Независимые производители газа Отдельные регионы Межрегионгаз Газовая биржа Регионгазы Продажи в регионах добычи, местные нужды Промышленные потребители Население, комбыт, бюджетные организации Регулируемый сегмент рынка Нерегулируемый сегмент рынка - Нерегулируемая оптовая цена - Регулируемая оптовая цена с максимальным верхним пределом (в соответствии с ПП РФ 333
Добыча Распределение и Транспорт сбыт Производственная Цепочка Матрица регулирования НДПИ; ПНГ (штрафы) Утверждение Технологическое проектов присоединение к разработки (ЦКР) ЕСГ Оптовые цены; Тарифы на транспорт Доступ к инфраструктуре транспорта, хранения и торговли Инвестиционный доступ к транспортной услуге и ПХГ Розничные Цены; ПССУ; Тариф на распределение Доступ к потребителю; Разрешение на топливо Инвестиционные надбавки ГРО Цены и тарифы Доступ Инвестиции (налоги) Регуляторная Модель Источник: ЭРТА-Консалт
Производственная Цепочка Матрица регулирования в газовой отрасли: поле боя Поиск Разведка Право пользования Проектирование Разработка Подключение Строительство трубы Транспорт Хранение Оптовая торговля Экспорт Транспорт ГРО Учет Сбыт Цены и тарифы Не регулируется Источник: ЭРТА-Консалт Налоги Доступ Инвестиции Лицензии Регулируется «Отраслью» Тех. Регули- Поведенчес- Контроль рование кие условия среды Регулируется Государством
Ценовое и тарифное регулирование газа в России СУГ ПХГ - ? ? ? ФАС РФ РЭК Газ ОАО «Газпром» Природный газ Газ Независимых 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Цена сжиженного углеводородного газа для ГПЗ. Цена попутного газа регулируется на входе в населения Транспортный тариф для газа независимых производителей в ГТС. Оптовые цены на газ (зависит от географической зоны и типа потребителя). Распределительный тариф (зависит от размера и состояния сетей). Плата за снабженческо-сбытовые услуги (зависит от размера потребителя). Розничные цены для населения (на человека или за 1000 м 3) Плата за услугу по хранению газа не регулируется
Регулирование в разрезе субъектов рынка газа Ценовое регулирование Тарифное регулирование Биржа Независимые производители газа ПАО Газпром Регулируемые транспортные тарифы Внутрирасчетные транспортные тарифы ПАО Газпром Цены не регулируются Регулируемые оптовые цены Газ НПГ Независимые производители газа 32
Рынки: Монопольные vs. Конкурентные Монополия Переходная стадия (РФ) Производство Транспорт Конкурентный (ЕС, США) Транспорт Распределение ГРО Сбыт КПГ - регулируемая цена КПГ регулируемая цена КТГ - регулируемый тариф ГРО Трейдер НПГ КПГ договорная цена Шиппер Транспорт КТГ- регулируемый тариф ГРО Трейдер КПГ договорная цена Потребители газа Вертикальная интеграция Разделение (unbundling): учета и корпоративной структуры по видам деятельности Дальнейшее разделение и создание независимых компаний § Монополия по всей газовой цепи § Нет независимых игроков § Нет доступа к рынку и инфраструктуре • Независимые производители • Сохранение монопольных рычагов в up-stream и транспорте газа • Формальные правила доступа • Регулируемый тариф на транспорт газа • Гибкость цен на газ для «независимых» , однако регулируемые цены ФСТ служат ориентиром § Конкуренция в Up-stream и Down-Stream § Монополия в сфере транспорта газа § Множественность участников рынка § Прозрачные правила доступа к инфраструктуре и рынкам § Рыночные цены: долгосрочные/краткосрочные § Цены служат сигналом для инвестиций
Вертикальная интеграция: плоская маржа Добыча Транспорт Распределение Сбыт Физический поток газа – риск поставки объема Контракт на поставку: плоские цены, ценовые пояса, минимальная дифференциация ГРО, перекрестное субсидирование Поток наличности – ценовый риск Базовый нормативный акт: «Правила поставки газа» (утв. ПП РФ от 5. 02. 1997 г. № 162): - Плата за фактически отобранный объем - Равномерность поставки в течение месяца - Штрафные санкции за перебор газа (1. 1 – летом, 1, 5 – зимой)
Дополнительная маржа при либерализации рынка q Новые контрактные отношения (транспортировка, хранение, балансировка и т. п. ) q Гибкое ценообразование на протяжении всей газовой цепи: Добыча Транспорт и Распределение Сбыт Физический поток газа – риск поставки объема Толлинг – преобразование одного вида энергии (газа) в другой (э/энергию) Прозрачный регулируемый тариф на транспорт газа Доп. объемы на спотовом рынке (ЭТП) Вторичная торговля свободной мощностью Плата за подключение к ГТС Оптимальная система контрактов: борьба за маржу Поток наличности – ценовый риск Плата за балансировку Плата за хранение Поставки по взаимозачету (спотовые сделки) Премия за прерываемую поставку Сезонные цены и премия за сезонность потребления Дополнительная плата за пиковую поставку Спотовые цены на ЭТП Долгосрочные контракты ТОР
Реформирование в энергетической сфере в РФ: разные пути Нефтяной сектор • Разделение сектора на несколько генерирующих компаний • Приватизация предприятий нефтедобычи и электрогенерации Отделение инфраструктуры транспорта нефти и передачи электроэнергии • РОСТ СТОИМОСТИ АКТИВОВ, ПРОИЗВОДСТВА, КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТЬ, ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ Газовый сектор Э/энергетика РОСТ СТОИМОСТИ АКТИВОВ, ОСТАЛЬНЫЕ ПРЕИМУЩЕСТВ А ДОЛЖНЫ ПРОЯВИТЬСЯ ПОЗДНЕЕ • • Сохранение централизованной структуры Вертикальная интеграция газодобычи и газотранспортной инфраструктуры МЕДЛЕННЫЙ РОСТ ДОБЫЧИ ГАЗА, НЕЗАВИСИМЫЕ ПРОИЗВОДИТЕЛИ НЕ МОГУТ В ПОЛНОЙ МЕРЕ МОНЕТИЗИРОВАТЬ СВОЙ ГАЗ
Скачать презентацию Базовые принципы нормативного регулирования энергетических рынков Москва сентябрь
Лекция 2 Базовые принципы -сентябрь 2015.ppt