Анализ расходов бюджета в Республике Хорватия Младенка Карачич Министерство финансов Республики Хорватия Бишкек, апрель 2017 г.
Рекомендации Совета ЕС по экономическим и финансовым вопросам § После принятия Решения о наличии чрезмерного дефицита бюджета в Республике Хорватия в январе 2014 г. Совет по экономическим и финансовым вопросам рекомендовал принять меры по корректировке бюджета в Республике Хорватия с целью сокращения дефицита бюджета до уровня ниже 3% к концу 2016 г. § На основании рекомендаций Совета Правительство Хорватии в июле 2014 г. приняло Конкретные рекомендации для реализации плана в Республике Хорватия в 2014 году, который, среди прочего, определяет ключевые шаги, результаты и сроки выполнения мер, которые Хорватии следует предпринять для достижения бюджетной консолидации. § Одна из мер для достижения устойчивости государственных финансов – проведение анализа расходов бюджета с целью сокращения общего объема государственных расходов. 2 Ministry of Finance
Подготовка к проведению анализа § Министерство финансов в тесном взаимодействии со Всемирным банком и МВФ организовало два семинара § § Передовая практика и опыт других стран § Рекомендации на основе опыта других стран Методология, необходимые данные и инструментарий для анализа 3 Ministry of Finance
Ключевые документы для проведения анализа расходов государственного бюджета § Решение о проведении анализа расходов государственного бюджета в Хорватии (23 октября 2014 г. ) § Решение о назначении Президента и членов Комитета по проведению анализа расходов государственного бюджета Хорватии § § Инструкции по проведению анализа расходов Окончательный отчет о результатах проведения анализа расходов государственного бюджета Хорватии 4 Ministry of Finance
Решение о проведении анализа расходов государственного бюджета Хорватии § Цель: разработка набора мер, направленных на сокращение уровня государственных расходов при одновременном повышении эффективности расходов государственного бюджета с минимальным негативным влиянием на текущий уровень оказания государственных услуг. § Анализ расходов государственного бюджета затрагивает следующие категории: 1. Фонд оплаты труда, финансируемый из средств государственного бюджета 2. Субсидии 3. Система здравоохранения 4. Хозяйственная деятельность ведомств, институтов, фондов и других юридических лиц с государственным участием 5. Налоговые льготы 5 Ministry of Finance
Решение о проведении анализа расходов государственного бюджета § § Решение Правительства Хорватии точно определяет объем расходов, сферу деятельности каждого комитета и требует принятия мер, которые позволят достичь экономии государственных расходов, как минимум, на 10% в год по сравнению с действующим планом на 2014 г. § Действующий план – государственный бюджет, т. е. с учетом последних поправок в государственный бюджет, включающих дополнительное перераспределение средств В инструкциях определяется методология проведения анализа расходов государственного бюджета и содержание доклада по результатам анализа расходов. 6 Ministry of Finance
Комитеты по проведению анализа расходов § Для проведения анализа расходов было создано пять комитетов, состоящих из: § членов Института экономики и государственных финансов, ведущих экспертов и ученых, обладающих экспертными знаниями и опытом в области государственных финансов § должностных лиц из правительства и государственных ведомств, при этом один член комитета должен быть из Министерства финансов. § Для координации и надзора за работой комитетов создан Центральный комитет по проведению анализа расходов государственного бюджета Хорватии. § Административные функции комитетов и Центрального комитета выполняет Министерство финансов, при этом работа президента и членов комитетов не оплачивается. 7 Ministry of Finance
Подлежащие анализу расходы § Анализ расходов затронул почти половину всех расходов бюджета расширенного правительства за 2014 год. Категория расходов Сумма расходов (HRK 000) 20, 541, 909 2, 810, 193 7. 2% 13, 520, 930 10, 343, 573 70, 808, 289 Итого 0. 9% 23, 591, 684 ФОТ, за исключением здравоохранения и ведомств Субсидии, за исключением сельского хозяйства Расходы на здравоохранение Налоговые льготы Расходы ведомств (2013/2014) % ВВП 4. 1% 3. 2% 21. 7% 6. 3% План расходов государственного бюджета на 2014 г: HRK 128, 015, 914, 408 8 Ministry of Finance
1. Анализ ФОТ § Анализ включал более половины расходов на ФОТ, при этом выявленные недостатки касаются ФОТ всего государственного сектора. § В Хорватии сравнительно большая доля заработной платы в государственном секторе выплачивается работникам сектора государственного управления. § Премии в правительстве и секторе государственных услуг обусловлены коллективными договорами, постановлениями, указами или соглашениями (свыше 300 премий). В системе здравоохранения на долю премий приходится до 33% совокупных расходов на ФОТ. § Обнаружилось, что существуют различия в оплате работников, к должностному окладу которых применим единый коэффициент за выполнение работы аналогичного уровня сложности. Это нарушает базовый принцип системы оплаты труда, который предполагает равную оплату за равную работу. В результате сумма вознаграждения работников государственного сектора с одинаковыми должностными обязанностями может существенно отличаться. § Внедряя центральный ФОТ, мы впервые создали основные предпосылки для непрерывного мониторинга занятых в государственном секторе. 9 Ministry of Finance
1. Предложенные меры экономии средств бюджета 1. Корректировка базовой зарплаты § § Прогрессивное сокращение коэффициента за сложность работы в диапазоне от 0% до 10% Сокращение надбавок за выслугу лет с 0. 5% до 0. 3% 2. Сокращение премий и компенсаций § § Предусмотрены преимущественно в коллективных договорах Постановления правительства должны предусматривать критерии для определения выдающихся результатов и методов расчета выплаты премии 3. Комплексная реформа системы оплаты труда § § Разработка новой системы оплаты труда в государственном секторе, которая будет внедрена во всех ведомствах, сотрудники которых оплачиваются из средств государственного бюджета. Создание единой системы коллективных переговоров – единые условия для всех услуг 10 Ministry of Finance
2. Анализ расходов на субсидии, за исключением сельского хозяйства § По определению субсидии – это текущие трансферты, предоставляемые производителям для стимулирования производства определенной продукции и оказания услуг. Они могут предоставляться в отношении производства и/или произведенной, реализованной или ввезенной продукции и услуг. § На долю субсидий приходится наибольшая часть дотаций из государственного бюджета. § Объем субсидий вдвое превышает средний показатель в странах ЕС, и в последнее время он увеличивается. § Предоставляемые правительством Хорватии дотации все еще направляются на поддержку убыточных производителей на рынке, и они редко направляются для помощи всем участникам рынка в виде так называемых «горизонтальных дотаций» (для целей НИОКР, экологической защиты, обучения, занятости и пр. ) § Основной источник финансирования субсидий – доходы и прибыль бюджета расширенного правительства, тогда как на долю других источников приходится небольшая часть дотаций. 11 Также запланировано увеличения помощи со стороны ЕС. Ministry of Finance
2. Предлагаемые меры экономии средств бюджета § СОКРАЩЕНИЕ ЗАТРАТ НА СУБСИДИИ 1. Пересмотр концессионного соглашения и приложения к соглашению о дорожном транспорте 2. Пересмотр решения Правительства Хорватии, устанавливающего требование к оказанию услуг внутренних воздушных перевозок 3. Закрытие нерентабельных железнодорожных путей, анализ операций, который свидетельствует о том, что их прибыль покрывает менее 10% затрат, и их замена на альтернативные виды транспорта 4. Пересмотр концессий для некоторых видов паромного сообщения и закрытие нерентабельных судоходных линий 5. Анализ программы реструктуризации верфей 12 Ministry of Finance
3. Анализ расходов на здравоохранение § В ходе разработки предлагаемых новых мер мы максимально учитывали возможность сокращения потенциально негативного влияния определенных мер на качество и доступность услуг здравоохранения, обеспечивая при этом повышение эффективности системы § Комитет обнаружил, что ассигнование государственных расходов на здравоохранение носит недостаточно прозрачный характер. § Объем государственных расходов на здравоохранение сравнительно выше, чем в среднем в странах ЕС. § Широкий перечень прав на здравоохранение, наряду с низким уровнем взносов в систему здравоохранения с учетом унаследованной системы государственного финансирования и низкого уровня требований к эффективности, ложится тяжелым бременем на бюджет § § Отсутствие прозрачности в системе ФОТ и кадровой политике. Нерациональные расходы другого характера (есть возможности для экономии за счет снижения цен на лекарства и/или маржи на отпускные цены на лекарства). 13 Ministry of Finance
3. Предлагаемые меры экономии средств бюджета § Централизация закупок стандартных товаров и услуг, а также медицинских материалов, в том числе опора на государственные ведомства при проведении государственных закупок § Меры контроля за потреблением лекарственных средств и закупками медицинской техники - оценка экономии на основе новых справочных цен, анализ выписанных рецептурных препаратов в расчете на пациента, оценка медицинских технологий и их использования. § Внедрение клинических протоколов с акцентом на амбулаторном лечении § Введение различий между оказанием неотложной помощи и долговременным уходом в стационаре, а также различий между долговременным уходом, с тем чтобы перевести его в систему социального обеспечения на основе частичного покрытия затрат за счет частных участников на основе оценки нуждаемости. § Расширение участия в непрофилактических мероприятиях наряду с повышением максимального ежегодного лимита в расчете на человека и на семью. § Рационализация категории частных лиц, дополнительное добровольное медицинское страхование которых покрывается за счет средств бюджета, и введение системы оценки нуждаемости в исключительных случаях. § Сокращение площади стационаров, которые не используют даже 50% своей площади и сдают лишнюю площадь в аренду. 14 Ministry of Finance
4. Хозяйственная деятельность ведомств, организаций, фондов и других юридических лиц с государственным участием § В Хорватии отмечается рост числа ведомств/институтов/фондов. § Такой чрезмерный рост замедляет процесс принятия решений и оказания услуг (дублирование должностей, минимальная координация и неясные компетенции министерств, ведомств и других подведомственных органов). § Отсутствие единой нормативно-правовой базы, регламентирующей критерии создания ведомств, определения зарплат и управление ими. 15 Ministry of Finance
4. Предлагаемые меры для экономии средств бюджета § Расширение реестра работников государственного сектора, включая юридических лиц, финансируемых в соответствии со специальными нормами, и их включение в Центральный ФОТ. Введение единого коллективного договора для всех юридических лиц, находящихся в собственности Республики Хорватии, и введение единых правил премирования сотрудников. § Внедрение мер для сокращения материальных расходов: § § § Сдача в аренду служебных помещений Предоставление интеллектуальных и персональных услуг Деловые командировки Расходы на личный транспорт Выравнивание комиссий в отношении законодательных и выборных органов § Сокращение числа ведомств за счет их слияния и передачи части функций в ведение министерств. § В соответствии со специальными нормами, вся прибыль юридических лиц, находящихся в собственности Республики Хорватия, за исключением доходов от платы за вход, концессионных платежей и целевых доходов, перечисляется в счет доходов бюджета в конце года. 16 Ministry of Finance
5. Налоговые льготы § Налоговые льготы часто используются исполнительной властью в качестве «поощрения» определенных групп или категорий налогоплательщиков (отраслей, предприятий или частных лиц), для стимулирования некоторых видов экономической активности, отраслей или хозяйственной деятельности для достижения некоторого экономического или социального воздействия, за счет сознательного отказа от получения доходов от них. Существуют многочисленные виды таких мер – от налоговых льгот, вычетов и освобождений до снижения налогооблагаемой базы. § Помимо снижения налоговых поступлений, налоговые льготы также: § нарушают принцип нейтралитета, снижают прозрачность и усложняют функционирование налоговой системы § часто ведут к нарушению одного из принципов налогообложения (равноправие, справедливость, продуктивность, эффективность, стабильность или действенность), § § повышают издержки налогового органа (более дорогостоящее налоговое администрирование), § зачастую внедряются без проведения анализа затрат и выгод для оценки их воздействия. редко подлежат мониторингу и систематическому контролю и часто не подпадают под внутренний контроль и контроль юридических лиц, в отличие от других расходов, 17 Ministry of Finance
5. Налоговые льготы в Хорватии § В Хорватии публично не раскрывалась сумма налоговых льгот и не предоставлялась отчетность о них в законодательный орган. § Налоговые льготы осложняют функционирование налоговой системы и ведут к удорожанию налогового администрирования. Для одного только подоходного налога существует 29 разных видов налоговых вычетов, которые сокращают налоговую нагрузку на индивидуальных налогоплательщиков. § Налоговые льготы в Хорватии выше по сравнению со средним показателем в ОЭСР. 18 Ministry of Finance
5. Предлагаемые меры экономии средств бюджета § Налоговые льготы должны иметь точно определенную цель, они должны регулярно отбираться и содержать определенные целевые установки на основе реальных нужд и быть увязаны с целями экономической и социальной политики. § Они должно включаться в ежегодный проект бюджета и подлежать регулярному аудиту со стороны Национального контрольного ведомств. § Необходимо регулярно готовить и разрабатывать доклады для учета налоговых льгот в рамках подготовки бюджета и для выбора между налоговыми льготами и прямыми расходами. § Необходимо создать специальное ведомство для проведения регулярного мониторинга, контроля и оценки влияния и объема налоговых льгот. § Налоговые вычеты для особых отраслей, регионов или категорий населения должны подлежать аналитической переоценке. § За счет исключения действующих неэффективных расходов и отказа от введения новых видов налоговых льгот мы можем улучшить последовательность, прозрачность и стабильность налоговой системы, обеспечивая при этом соблюдение принципов простоты, эффективности и справедливости. Это позволит снизить затраты на налоговое администрирование и сократить потери бюджета на всех уровнях. 19 Ministry of Finance
Рекомендации в отношении будущего анализа расходов бюджета § Анализ расходов государственного бюджета проводится впервые в такой форме в Хорватии. На основании этого полезного опыта можно сделать некоторые выводы и сформулировать рекомендации с тем, чтобы в будущем анализ расходов государственного бюджета обеспечивал достижение поставленной цели. § Анализ расходов должен проводиться систематически и непрерывно с учетом всех государственных расходов, которые следует анализировать в совокупности. § Эта процедура должна проводиться в рамках четко определенных мер государственной политики применительно к отдельным видам расходов, и такие и меры политики должны быть увязаны с экономической стратегией Хорватии в целом. § Согласно рекомендации Центрального комитета, следует проводить комплексный и непрерывный анализ расходов, т. е. мониторинг всех расходов должен проводиться организационным подразделением, занимающимся анализом бюджета внутри Министерства финансов, по примеру Ирландии. § Результатом анализа расходов должно стать улучшение структуры бюджета и среднесрочных прогнозов и улучшение норм, регламентирующих процедуру исполнения бюджета. ¨ 20 Ministry of Finance
Результаты анализа расходов бюджета § В рамках структурных мер, внедренных в Республике Хорватия с целью сокращения дефицита бюджета, Министерство финансов разработало Руководство по определению стандартных материальных затрат для бюджетополучателей и внебюджетных фондов на основании результатов анализа расходов бюджета. § Вышеуказанный документ определяет основу стандартных материальных затрат в целях сокращения расходов государственного бюджета, что также нашло отражение в установлении лимитов, т. е. суммы планируемого финансирования расходов бюджетополучателей на период с 2016 по 2018 гг. , а также на 2017 -2019 гг. . § Материалы доступны на сайте Министерства финансов Хорватии http: //www. mfin. hr/hr/dubinska-analiza-rashoda, окончательный доклад по результатам анализа расходов доступен на сайте http: //www. mfin. hr/hr/analiza-materijalnih-rashoda, Доклад по итогам внедрения Руководства по установлению стандартных существенных затрат на период I-XII 2016. 21 Ministry of Finance
Извлеченные уроки § Даже превосходно выполненный анализ расходов останется лишь теорией, если в ходе его проведения не будет политической поддержки. § Анализ расходов должен начинаться с началом срока полномочий правительства - таким образом, чтобы было достаточно времени на проведение реформ. § В Комитет по проведению анализа расходов бюджета должны входить лучшие предстатели гражданских служащих. Проблема в том, что такие служащие, как правило, больше всех загружены работой. § Привлечение внешних экспертов должно сочетаться с использованием внутренних ресурсов. § Окончательный доклад должен публиковаться. 22 Ministry of Finance
Вопросы
Скачать презентацию Анализ расходов бюджета в Республике Хорватия Младенка Карачич
92bf469c92f2f114309e3de6783af140.ppt