Analisi Economica della Corruzione nella Pubblica Amministrazione: Cause ed Effetti Nadia Fiorino Università degli Studi - L’Aquila Ministero dell’Economia e delle Finanze Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze Roma, 28 Novembre 2013
Indice • Definizione della corruzione nella P. A. • Misurazione del fenomeno: illustrazione delle diverse tipologie di indicatori • Confronti internazionali • Breve rassegna della letteratura economica sulle cause e sugli effetti della corruzione • Alcune analisi empiriche per le Regioni italiane
La corruzione • Per la World Bank la corruzione è il maggiore ostacolo allo sviluppo economico e sociale dei paesi • In una survey recente (World Bank, 2010) si stima che la corruzione riduce il tasso di crescita di 0, 5 -1, 0 punti percentuali per anno • Inoltre, nel mondo verrebbero pagati un numero di tangenti all’anno pari al 3 per cento del PIL mondiale (World Bank, 2008). Se si applica questa percentuale all’Italia, l’onere sui bilanci pubblici per il 2008 ammonta a circa 50 -60 miliardi di euro (SAe. T, 2010)
La corruzione in Italia - 1 • La corruzione non è un fenomeno “nuovo” in Italia. Fin dalla fondazione dello Stato unitario nel 1861 il sistema politico italiano è stato caratterizzato da interazioni tra politici, burocrati e gruppi portatori di interessi specifici finalizzate al raggiungimento di benefici particolari ottenuti o attraverso nomine politiche o attraverso leggi speciali (il cosiddetto clientelismo) • E’ solo negli anni Ottanta che la pratica sempre più crescente di tangenti a politici e burocrati associata alla crisi della finanza pubblica ha iniziato a modificare l’attitudine generale verso la corruzione e a generare una forte intolleranza verso pratiche corrotte nell’opinione pubblica
La corruzione e i problemi che il fenomeno pone all’economista La corruzione è un fenomeno complesso da studiare. La complessità è strettamente connessa alla necessità per l’economista di quantificare il fenomeno. D’altra parte, l’analisi quantitativa del fenomeno (misurazione del fenomeno) è il punto di partenza per l’elaborazione di modelli di analisi qualitative (indicazioni di policy) La quantificazione è difficoltosa: • per il convergente interesse al silenzio del corrotto e del corruttore • per la scarsa visibilità del reato (il denaro della tangente non è facilmente rintracciabile, specialmente in un paese come l’Italia con una forte economia sommersa) • perché per sapere cosa conteggiare come corruzione è necessario anzitutto definire cosa si include nel fenomeno “corruzione”
Definizione del fenomeno - 1 • La letteratura economica (Rose-Ackerman, 1975; Glaeser e Saks, 2006) definisce la corruzione come “reati commessi dal pubblico ufficiale per conseguire guadagni personali” • Non esiste, tuttavia, un accordo autorevole a livello internazionale su cosa definire come corruzione e conteggiare come reati di corruzione. Ciò costituisce un ostacolo alla misurazione del fenomeno • La corruzione richiede sicuramente l’esistenza di tre elementi (Aidt, 2003): 1) il potere discrezionale nelle mani di qualcuno, ossia il potere di definire le regole e/o il potere di applicarle 2) la rendita economica associata col potere discrezionale 3) la disutilità legata all’atto di corruzione, ovvero la probabilità di scoperta del fatto corruttivo e dell’applicazione della pena
Principali indicatori – Il CPI-1 • Corruption Perception Index (CPI) - Indice di Percezione della Corruzione elaborato da Transparency International Il CPI si concentra sulla corruzione del settore pubblico e definisce la corruzione come “abuso di pubblico ufficio per fini privati” Il CPI è un indice che determina la percezione della corruzione nel settore pubblico e nella politica in numerosi Paesi nel mondo, attribuendo a ciascun Paese un punteggio che varia da 0 (massima corruzione) a 10 (assenza di corruzione). Si tratta di un indice composito, ottenuto sulla base di varie interviste/ricerche somministrate ad esperti del mondo degli affari e analisti, sia del paese che si sta considerando sia di altri Paesi, relative all’abuso di potere per benefici privati con particolare attenzione alle tangenti corrisposte ai funzionari pubblici nell’esercizio delle loro funzioni La metodologia viene modificata ogni anno al fine di riuscire a dare uno spaccato sempre più attendibile delle realtà locali. Le ricerche vengono svolte da Università o Centri di Studio, su incarico di Transparency International
Principali indicatori: Il CPI - 2 • Le indagini e le valutazioni che vengono considerate per la creazione dell’indice sono relative quindi alla corruzione dei pubblici ufficiali, alle tangenti che si versano per ottenere appalti pubblici e all’appropriazione indebita dei fondi pubblici • Per ogni paese incluso nell’indagine devono esserci almeno tredici (quattordici) fonti; quindi l’inclusione o meno nel CPI dipende esclusivamente dalla disponibilità a reperire le informazioni • Vengono usate le “percezioni” per il fatto che la corruzione è un’attività ovviamente condotta il più possibile di nascosto ed è quindi di difficile misurazione sia nella frequenza sia nell’entità
Principali indicatori: Il CPI- 3 • Tutte le fonti misurano la portata della corruzione (frequenza ed entità) nel settore pubblico e nella politica e stilano una classifica • Le valutazioni sull’estensione del fenomeno corruzione all’interno dei paesi, vengono compiute da due gruppi: esperti del paese (residenti e non residenti) e da “business leaders”
Principali indicatori: Il CPI- 4 • La metodologia di calcolo consiste di tre steps: • 1) Il primo step consiste nello standardizzare i dati che provengono dalle fonti individuali (cioè trasferire questi dati in una scala comune) • 2) Il secondo step consiste nell’effettuare una betatrasformazione su questi dati standardizzati. Questa procedura consente di accrescere la deviazione standard tra tutti i paesi inclusi nel CPI e di differenziare in modo preciso paesi che sembrano avere lo stesso indice (occupare la stessa posizione) • 3) Il terzo step consiste nel calcolare una media dei valori standardizzati per ciascun paese; tale media individua l’indicatore finale
Principali indicatori: Il CPI- 5 • Data la metodologia non è uno strumento adatto per analizzare i “trend” o per monitorare i cambiamenti nei livelli di percezione della corruzione per tutti i paesi
Principali indicatori: Il CPI- 6 • IL Corruption Percepition Index del 2010 è stato calcolato utilizzando i dati raccolti da 13 fonti di cui 10 sono istituzioni indipendenti • Tali organizzazioni per il 2010 sono: Asian Development Bank, African Development Bank, Bertelsmann Foundation, Economist Intelligence Unit, Nations in Transit by Freedom House, IHS Global Insight, Institute for Management Development, Political and Economic Risk Consultancy, Country Policy and Institutional Assessment by the World Bank, Global Competitiveness Report by the World Economic Forum
Principali indicatori: Il CCI – 1 • Control of Corruption Index (CCI) – Indice di controllo della corruzione elaborato da World Bank nell’ambito del più ampio progetto Worldwide Governance Indicators • Il CCI e definisce la corruzione come “potere esercitato per fini privati come “cattura” degli stati da parte di élites e interessi privati” • Esso misura la corruzione percepita a partire da interviste/ricerche multiple somministrate ad esperti del mondo degli affari e analisti e copre un insieme di Paesi simile al CPI • Diversamente dal CPI, piuttosto che standardizzare semplicemente i dato delle interviste, pesa le interviste sulla base della loro presunta affidabilità. La procedura di attribuzione dei pesi è basata sulla premessa che le interviste i cui valori sono correlati con quelli delle altre per lo stesso stato sono di qualità più elevata
Principali indicatori: Il BPI - 1 • Bribe Payers Index (BPI) - 1 - Indice di Propensione alla Corruzione, anch’esso elaborato da Transparency International Il BPI evidenzia la graduatoria dei paesi corruttori tra le principali nazioni industrializzate che pur avendo adottato leggi che considerano reato il pagamento di tangenti ai funzionari pubblici non hanno eliminato il ricorso alla corruzione per ottenere commesse. Tale indice fornisce informazioni dettagliate sulla propensione delle aziende esportatrici a corrompere e sui settori più contaminati dalla corruzione; sul grado di consapevolezza dei dirigenti delle più grandi società circa l’extraterritorialità della Convezione OCSE contro la corruzione che ha reso illegale il pagamento di tangenti a pubblici ufficiali stranieri; sul livello di attuazione dell’osservanza della Convenzione da parte delle imprese; sulla percezione delle pratiche commerciali scorrette, oltre al pagamento delle tangenti, usate per ottenere contratti Il BPI è calcolato per i paesi emergenti maggiormente coinvolti in investimenti stranieri o importazioni (21 paesi)
Principali indicatori: Il BPI - 2 Le interviste sono condotte su un campione di dirigenti senior di aziende nazionali e multinazionali, dirigenti e responsabili finanziari, Camere di Commercio, banche commerciali nazionali e straniere e studi legali commerciali I risultati riflettono le opinioni di esperti leaders del commercio internazionale, che si trovano nella migliore posizione per valutare l’ampiezza della corruzione e delle tangenti ai pubblici ufficiali dei paesi in via di sviluppo
BPI 2008 Posizione Paese BPI 2008 Dati raccolti S. D. Int, di confidenza Min Max 1 Belgio 8, 8 252 2 8, 5 9 1 Canada 8, 8 264 1, 8 8, 5 9 3 Paesi Bassi 8, 7 255 1, 98 8, 4 8, 9 3 Svizzera 8, 7 256 1, 98 8, 4 8, 9 5 Germania 8, 6 513 2, 14 8, 8 5 Regno Unito 8, 6 506 2, 1 8, 4 8, 7 5 Giappone 8, 6 316 2, 11 8, 3 8, 8 8 Australia 8, 5 240 2, 23 8, 2 8, 7 9 Francia 8, 1 462 2, 48 7, 9 8, 3 9 Singapore 8, 1 243 2, 6 7, 8 8, 4 9 Stati Uniti 8, 1 718 2, 43 7, 9 8, 3 12 Spagna 7, 9 355 2, 49 7, 6 8, 1 13 Hong Kong 7, 6 288 2, 67 7, 3 7, 9 14 Sud Africa 7, 5 177 2, 78 7, 1 8 14 Sud Corea 7, 5 231 2, 79 7, 1 7, 8 14 Taiwan 7, 5 287 2, 76 7, 1 7, 8 17 ITALIA 7, 4 421 2, 89 7, 1 7, 7 17 Brasile 7, 4 225 2, 78 7 7, 7 19 India 6, 8 257 3, 31 6, 4 7, 3 20 Messico 6, 6 123 2, 97 6, 1 7, 2 21 Cina 6, 5 634 3, 35 6, 2 6, 8
Principali indicatori: Il BPI - 3 • Il BPI del 2008 classifica 22 tra i paesi più ricchi ed economicamente influenti a seconda della probabilità con cui le loro aziende si trovino implicate in episodi di corruzione all’estero • E’ basato su due domande poste a 2. 742 alti dirigenti d’azienda di 26 diverse nazioni • Per valutare quale sia la richiesta di tangenti internazionali, viene chiesto agli alti dirigenti d’azienda quale è la probabilità che aziende straniere con cui sono in affari prendano parte ad episodi di corruzione mentre operano nel loro paese • In breve, gli alti dirigenti d’azienda forniscono la loro percezione sulle origini della corruzione dall’estero e questi punti di vista formano la base del BPI
Principali indicatori: Il BPI - 4 • Il punteggio varia da 0 a 10, indicando la probabilità che aziende di questi paesi diano tangenti mentre operano all’estero. Più alto è il punteggio di una nazione, più bassa è la propensione delle aziende di quella nazione a corrompere quando operano all’estero • Gli intervalli di confidenza mostrano il range dei valori minimi e massimi tra i quali, con il 95% di sicurezza, si situa il punteggio reale • Per offrire una rappresentazione più dettagliata di come la corruzione colpisce il settore privato, Transparency International ha utilizzato i dati provenienti dal suo Bribe Payers Survey per creare due graduatorie per settori industriali
Principali indicatori: Il BPI - 5 • La Tabella successiva classifica i settori industriali secondo il livello di probabilità con cui le aziende di un determinato settore corrompono pubblici ufficiali. Più è alto il voto, più è bassa la propensione delle compagnie operanti nel settore a corrompere pubblici ufficiali
Corruzione di pubblici ufficiali per settore - Bribe Payers Survey Settore industriale Dati raccolti Punteggio Lavori pubblici 477 5, 2 Petrolio e gas 305 5, 9 Industria pesante 333 6, 0 Estrazione 117 6, 0 376 6, 2 Servizi 639 6, 3 Telecomunicazione 836 6, 6 Trasporti 941 6, 6 99 6, 7 Settore turistico 446 6, 7 Agricoltura 348 6, 9 1325 7, 1 Industria farmaceutica Armi e difesa Banca e finanza
Principali indicatori: il Barometro • Barometro di Percezione della Corruzione Il Barometro di Percezione della corruzione, ideato nel 2003 da Transparency International in collaborazione con Gallup International, è un sondaggio che si rivolge direttamente ai cittadini, indagando sulla loro percezione della diffusione della corruzione nei vari settori (es. politica, magistratura, settore privato, Istituzioni pubbliche, informazione, etc. ) Nel 2009 nel mondo e in particolare nel nostro Paese, il binomio politica-tangenti appare sempre più solido. In una scala che va da zero (assenza di corruzione) a cinque (estremamente corrotto), i partiti arrivano a 4, 1; il privato a 3, 2, i media a 3, 4 e la magistratura a 3, 5
Principali indicatori: Il PII • Il Public Integrity Index (PII) è un indice basato sulle opinioni di esperti e misura: a) L’esistenza di meccanismi di integrità, incluse leggi e istituzioni che promuovono la responsabilizzazione del settore pubblico e limiti alla corruzione b) L’efficacia di questi meccanismi c) L’accesso che i cittadini hanno all’informazione pubblica al fine di responsabilizzare i loro governi Il PII raggruppa i Paesi in 5 livelli basandosi sui sistemi di integrità che il paese prevede. I livelli sono: Molto forte; Forte, Moderato; Debole e Molto debole. Gli Indicatori di integrità sono classificati da esperti in ciascun Paese Il PII è costruito da esperti che valutano all’interno del Paese l’esistenza e l’efficacia di meccanismi che prevengono gli abusi di potere e promuovono l’integrità pubblica. Diversamente, il CPI è un indice composito un “poll of polls” (il voto di un voto) che classifica i Paesi basandosi sul grado di corruzione che è percepita esistere tra pubblici ufficiali e politici Il PII è limitato a soli 25 paesi
Vantaggi del CPI e degli indicatori “survey based” Lo scopo fondamentale del CPI e degli altri indicatori survey based • animare il dibattito internazionale • far crescere il livello di consapevolezza a livello globale sul fenomeno della corruzione • stimolare un movimento di opinione per sostenere le riforme e le ‘politiche anticorruzione’. Resta fermo, tuttavia, che si tratta di indici fondati sulla percezione e non sull’esperienza diretta della corruzione; ne consegue, quindi, un problema di affidabilità dei dati
Limiti del CPI e degli indici “survey based”- 1 • Difficoltà di misurare il fenomeno della corruzione a causa di difficoltà definitorie • Gli indici sono fondati sulla percezione e non sull’esperienza diretta di prima mano della corruzione → problema di affidabilità dei dati. TI ha tentato di correggere il problema di affidabilità aggregando informazioni di interviste e opinioni provenienti da fonti multiple (14 surveys, in genere) per ciascun Paese. Questo, tuttavia, è possibile proprio nei Paesi più sviluppati che sono poi quelli, in genere, meno corrotti → Il CPI (e indici simili) sono probabilmente più affidabili proprio nei Paesi in cui il fenomeno corruttivo è meno prevalente. • L’affidabilità degli indici potrebbe deteriorarsi nel tempo: la pubblicità data all’indice potrebbe influenzare le risposte dei soggetti che rispondono alle interviste nell’anno successivo. Questo fa parte di un più generale problema per cui gli intervistati non rispondono in base all’esperienza che essi hanno del fenomeno, ma rispondono in base a quello che riportano i media o altri reports. In altri termini, l’indice potrebbe diventare auto-referenziale e le misure relative endogene all’indice stesso
Limiti del CPI e degli indici “survey based”- 2 • I dati possono variare in maniera considerevole a seconda della percezione soggettiva del fenomeno in ciascun Paese, della completezza delle interviste e del campione, della metodologia usata → il significato di corruzione è soggettivo e può variare sostanzialmente da un Paese ad un altro e da un anno all’altro; i dati non possono essere comparati da un anno all’altro perché la metodologia e i campioni utilizzati cambiano → è difficile valutare i risultati delle politiche • I tipi di attività di corruzione potrebbero essere sostanzialmente differenti in ciascun Paese rendendo le analisi comparative particolarmente complesse • Il CPI è calcolato su base nazionale
Limiti delle indagini basate sulla percezione e possibili soluzioni Limiti Soluzioni possibili Le percezioni possono cambiare rapidamente Si può utilizzare una media triennale degli indici senza alcun fondamento oggettivo a causa di per ridurre la sensibilità della misurazione a scandali politici che possono condizionare la scandali mediatici momentanei percezione, ma che non riflettono il livello reale di corruzione Le percezioni possono essere condizionate da impostazioni culturali e concezioni diverse di quale sia effettivamente un reato di corruzione, per cui la stessa domanda può essere interpretata in modo sostanzialmente diverso Si possono escludere dall’analisi i residenti nel paese per il quale si calcola il valore dell’indice Le risposte degli intervistati possono essere influenzate dalla qualità e dalla coerenza nella formulazione delle domande Si possono scegliere domande aperte, più lunghe ed elaborate, che contengono riferimenti alla frequenza o meno di determinati comportamenti passibili di essere considerati corrotti e che favoriscano anche il ricordo di eventi del passato E’ possibile che alcuni intervistati non abbiano l’esperienza e le conoscenze necessarie per esprimere una percezione affidabile della corruzione Si escludono dalle interviste i cittadini comuni in quanto mancano dell’esperienza e delle conoscenze necessarie per esprimere una percezione affidabile della corruzione E’ possibile che alcuni intervistati volutamente sottostimino i pagamenti di tangenti per timore, imbarazzo o perché ne beneficiano, mentre altri strategicamente li sovrastimino per favorirne la prevenzione o la condanna Risulta necessario identificare correttamente e tener conto di ogni elemento distorsivo legato alla desiderabilità sociale o al timore di rivelare pubblicamente alcune informazioni Fonte: nostra elaborazione di Lambsdorff (2001); Sequeira (2012)
Alcune misure alternative - 1 • Di Tella e Schargrodsky (2003) → i prezzi di approvvigionamento di beni forniti dal settore pubblico • Adsera et al. (2003) Glaeser and Saks (2003) → dati sulle condanne per reati di corruzione • Golden e Picci (2005) → ammontare di stock di capitale pubblico potenzialmente esistente, misurato col PIM, e lo stock di capitale pubblico fisicamente esistente • Fiorino e Galli (2010) → dati sulle denunce per reati di corruzione
Alcune misure alternative - 2 • Golden e Picci (2005) → focalizzano l’attenzione sulle infrastrutture come locus per eccellenza dell’attività illegale dei pubblici ufficiali. Rose. Ackerman (1999) evidenzia che ‘‘Corruption in contracting occurs in every country’’ e come risultato ‘‘high levels of corruption are associated with higher levels of public investment as a share of GDP’’ → quindi legami tra corruzione, dimensione della spesa pubblica e dei bilanci pubblici • L’indicatore usa due differenti misure: 1) l’ammontare di stock di capitale pubblico esistente, misurato sui dati di spesa attraverso il metodo dell’inventario permanente (e, quindi, come ammontare cumulato della spesa pubblica in conto capitale) 2) l’ammontare di stock di capitale pubblico fisicamente esistente (controllato per le variazioni locali del costo di costruzione: salari e materie prime, altitudine, sismicità e densità di popolazione)
Alcune misure alternative - 3 • La logica dell’indice è che il valore degli appalti pubblici, a parità di capitale fisico prodotto, cresce al crescere della tangente pagata e del livello di corruzione di una regione. In altri termini, l’informazione insita nel divario esistente tra i due capitali, quindi la differenza tra quanto è stato speso e quanto è stato realizzato, misura l’esistenza di fenomeni di rentseeking, di frodi e malversazioni e quindi per estensione il grado di corruzione osservabile nelle regioni • Problema: Questa differenza potrebbe essere attribuita all’inefficienza → l’indicatore a priori non distinguerebbe tra inefficienza e attività illegale. L’indicatore suggerirebbe solo che c’è un tasso di ritorno della spesa pubblica che gli autori possono attribuire alla presenza di attività illegali solo sulla base di altre informazioni (letteratura e cronache giornalistiche e sociologiche sulle investigazioni degli anni ’ 90) • Limiti dell’indicatore G-P: esso è costruito per 95 province e 20 regioni per il solo anno 1997
Alcune misure alternative - 4 Mappa della misura di corruzione Golden Picci per le Regioni Italiane (anno 1997)
Alcune misure alternative - 5 • Fiorino e Galli (2010): misurano il fenomeno della corruzione nelle regioni italiane per il periodo 1980 -2004 sulla base di dati annuali Istat relativi ai reati di corruzione contro la P. A. per i quali l’A. G ha iniziato l’azione penale rapportati alla popolazione residente
Misure di corruzione: il CPI -1 • Generalmente gli studi cross-countries utilizzano misure di corruzione quali il Corruption Perceptions Index (CPI) realizzato da Transparency International e il CCI elaborato dalla World Bank
Misure di Corruzione: il CPI -2 • La classificazione del CPI indica il livello percepito di corruzione del settore pubblico in un paese/territorio • L’intervallo di confidenza indica l’affidabilità della classificazione CPI e suggerisce che, con un margine di errore, è possibile al 90% considerare che “il valore vero” della classificazione del paese cade all’interno dell’intervallo
Table 1 a. Transparency International Corruption Perceptions Index 2008: Graduatoria dei paesi
Table 1 b. Transparency International Corruption Perceptions Index 2005 Unione Europea a 25 paesi e Islanda, Norvegia e Svizzera Media Regionale: 6. 67; Media Globale: 4. 11
CPI 2005 e la posizione relativa dell’Italia 1. Rispetto ai valori del 2004 la posizione dell’Italia nel 2005 migliora leggermente 2. Il Paese rimane ancora al di sotto del valore 6 che è lontano dai valori su cui si collocano i principali Paesi dell’UE 3. L’intervallo di confidenza è 4. 6 -5. 4, rivelando che la corruzione si distribuisce in modo più omogeneo sul territorio rispetto al 2003 anno in cui l’intervallo di confidenza è 3. 3 -7. 3
Tabella 2. a. CPI: Confronto tra l'Italia e principali paesi 1980 -85 1988 -1992 1996 2002 2003 2008 2010 2011 2012 Spain 6, 82 5, 06 4, 31 7, 1 6, 9 6, 5 6, 1 6, 2 6, 5 France 8, 41 7, 45 6, 96 6, 3 6, 9 6, 8 7 7, 1 Germany 8, 14 8, 13 8, 27 7, 3 7, 7 7, 9 8 7, 9 Italy 4, 86 4, 3 3, 42 5, 3 4, 8 3, 9 4, 2 Belgium 8, 28 7, 4 6, 54 7, 1 7, 6 7, 3 7, 1 7, 5 UK 8, 01 8, 26 8, 44 8, 7 7, 6 7, 8 7, 4 Source: Transparency International
Tabella 2. b. CPI: Confronto tra l'Italia e principali paesi 1996 2002 2003 2008 2010 Danimarca 9, 3 9, 5 9, 3 Svezia 9, 1 9, 0 9. 3 9, 2 Norvegia 8, 9 8. 6 8. 5 7, 9 8, 6 Gran Bretagna 8, 4 8, 7 7, 6 Germania 8, 3 7, 7 7, 9 USA 7, 7 7, 5 7, 3 7, 1 Francia 7, 0 6, 3 6, 9 6, 8 Belgio 6, 8 7, 1 7, 6 7, 3 7, 1 Portogallo 6, 5 6, 3 6, 6 6, 1 6, 0 Grecia 5, 1 4, 2 4, 3 4, 7 3, 5 Spagna 4, 3 7, 1 6, 9 6, 5 6, 1 Italia 3, 4 5, 2 5, 3 4, 8 3, 9 Source: Transparency International
Tabella 2. c. CPI: Confronto tra l’Italia e i principali paesi OCSE (valori medi 1995 -2010) Valori medi CPI Austria 7, 9 Belgio 6, 74 Danimarca 9, 54 Finlandia 9, 48 Francia 6, 9 Germania 7, 92 Grecia 4, 46 Irlanda 7, 74 Italia 4, 63 Lussemburgo 8, 57 Paesi Bassi 8, 85 Portogallo 6, 35 Spagna 6, 34 Svezia 9, 24 Regno Unito 8, 38 Fonte: Transparency International.
Tabelle 2. b e 2. c: Alcune considerazioni - 1 • I paesi europei analizzati presentano valori del CPI poco omogenei: l’Italia presenta il valore di 43 nel 2013 • In particolare, i paesi del nord dell'Europa appartenenti all’EU-15 (Danimarca, Svezia, Finlandia) sono caratterizzati da valori molto elevati, tra i più alti al mondo, e occupano costantemente le prime posizioni della classifica del Transparency International
Tabelle 2. b e 2. c: Alcune considerazioni - 2 • I paesi dell’Europa settentrionale (Gran Bretagna, Irlanda, Belgio, Olanda e Lussemburgo) raggiungono valori di sufficienza (con l'eccezione del Belgio negli anni 1997 -1999); in particolare, il Regno Unito, il Lussemburgo e i Paesi Bassi si attestano su valori medi superiori a 8
Tabelle 2. b e 2. c: Alcune considerazioni - 3 • I paesi appartenenti all’Europa meridionale (Italia, Grecia, Spagna e Portogallo) sono caratterizzati da valori del CPI sempre inferiori a 7, con valori minimi pari a 3 per l’Italia del 1995 e a 3, 5 per la Grecia del 2010 • Risulta inoltre interessante il confronto tra la Spagna e l’Italia: entrambi i paesi, negli anni 1995 -2001, presentano valori del CPI piuttosto bassi, ma mentre la Spagna, già dal 1998, si attesta su livelli del CPI almeno sufficienti (CPI pari a 6, 1 nel 1998), l’Italia mantiene valori ben al di sotto della sufficienza
Tabelle 2. b e 2. c: Alcune considerazioni - 4 • I paesi appartenenti all’Europa continentale (Austria, Germania e Francia) hanno andamenti simili e mostrano valori compresi in un intervallo che va da un minimo di 6, 3 (CPI della Francia nel 2002) ad un massimo di 8, 7 (CPI dell’Austria nel 2005)
Tabelle 2. b e 2. c: Alcune considerazioni - 5 • Generalmente la letteratura economica sulla corruzione suggerisce che Paesi caratterizzati da istituzioni politiche economiche simili presentano livelli di corruzioni analoghi → non è questo il caso dell’Italia rispetto ai principali Paesi europei • Sembrerebbe che differenze sostanziali nella cultura legale e nel grado di civismo abbiano un’influenza rilevante sul fenomeno della corruzione (Putnam, 1993)
Fig. 1. Reati per corruzione pro-capite 1970 -2009 (valori percentuali per 100. 000 abitanti) Fonte: ISTAT
Fig. 1 Alcune Considerazioni - 1 • I reati che consideriamo sono quelli inclusi nel Libro II, titolo II (reati contro la P. A. ) del Codice Penale e riportati negli Annali delle Statistiche Giudiziarie dell’ISTAT – corruzione propria e impropria, concussione, in altri termini, i reati di cui agli artt. 317, 318, 319 c. p. • In questo senso, la dimensione quantitativa del fenomeno comprende: • Corruzione registrata • Corruzione nascosta o “cifra nera” • Corruzione reale
Fig. 1: Alcune considerazioni - 2 • La Figura mostra il numero dei reati pro-capite per corruzione in Italia. L’indicatore non è una misura dei crimini realmente accertati, ma di quelli per i quali l’Autorità Giudiziaria ha iniziato l’azione penale (Fonte: ISTAT) • I reati per corruzione 1) aumentano tra la seconda metà degli anni ‘ 70 e la prima metà degli anni ‘ 90 e 2) diminuiscono a partire dal 1995
Fig. 1: Alcune considerazioni - 3 Alcune spiegazioni di questo andamento: • Fattori culturali Abbassamento delle virtù civiche: nascita di una classe dirigente con pochi ideali rispetto a quella che aveva costruito la Repubblica Italiana dopo la seconda guerra mondiale. Ciò sia nel partito socialista, sia nel partito democristiano (Golden, 2000) • Fattori istituzionali La nascita delle regioni nel 1972 e il passaggio nel 1985 di importanti funzioni amministrative alle regioni Nessuna alternanza di governo (Golden 2000) Il processo Mani pulite • Fattori economici Crescente intervento dello stato nell’economia
Fig. 1: Alcune considerazioni - 4 Dopo il 1995 la corruzione diminuisce → Possibili spiegazioni legate a cambiamenti istituzionali: 1. Nel 1993 ha inizio una importante campagna anti-corruzione con il processo Mani Pulite. Per l’economia italiana il costo della corruzione diventa progressivamente più elevato, anche in termini di finanza pubblica (deficit) → i cittadini e gli imprenditori sostengono la magistratura nelle investigazioni su casi di corruzione politica 2. Il passaggio dal sistema elettorale proporzionale puro ad un sistema proporzionale misto nel 1993 con il conseguente smantellamento dei partiti (minore frammentazione nelle coalizioni di governo) 3. Processo di federalismo (? )
Confronto tra indicatori - 1 • In che misura i dati disponibili sono attendibili e ci permettono di dare una giusta lettura della corruzione in Italia? • Analisi dei diversi indicatori attraverso la costruzione di indici di correlazione
Figura 2. Confronto tra CPI (1995 -2009) e reati per corruzione (1980 -2004)
Fig. 2: Alcune considerazioni • La Figura confronta il CPI con l’indice di corruzione pro-capite elaborato su dati ISTAT relativi al numero di reati per corruzione per i quali l’A. G. ha iniziato l’azione penale • La dinamica delle due serie temporali è simile nel periodo 1995– 2004; entrambi gli indici mostrano una diminuzione della corruzione tra il 1997 e il 1999
Confronto tra indicatori - 2 • Correlazione tra CCI e CPI. Segno atteso: correlazione positiva che viene disattesa e che si attesta attorno allo 0 • → E’ evidente la problematicità della misurazione del fenomeno corruttivo
Figura 3. Confronto tra CPI e CCI (1996 -2008)
Confronto tra indicatori -3 • Correlazione tra indicatore Golden e Picci e dati denunce per l’anno 1997. Segno atteso: correlazione negativa che viene soddisfatta (-0, 44)
Figura 4. Confronto tra l’indicatore di Golden e Picci e reati per corruzione (1997)
Fig 5. Denunce e condanne per concussione e corruzione e CPI
Confronto tra indicatori: Alcune considerazioni conclusive - 1 • L’analisi del caso italiano conferma che la corruzione è molto difficile la misurare • La misurazione deve confrontarsi con problemi legati 1) alla percezione e alla mancanza di dati oggettivi, 2) alla misura degli errori, sia endogeni sia esogeni alla corruzione (Francisco, 2007) • Questi problemi si traducono in una maggiore difficoltà di costruire efficaci ponti tra misura del problema e politiche anti-corruzione
Confronto tra indicatori: Alcune considerazioni conclusive - 2 • Il problema legati alla percezione. La percezione della corruzione conta, tuttavia, non è sufficiente, anche se la disponibilità dei dati reali sulla corruzione effettiva è scarsa o inesistente. Questa situazione ha portato troppo spesso a leggere indici di percezione come "reali" livelli di corruzione. Recenti ricerche hanno mostrato che il divario tra percezione della corruzione e corruzione reale può essere anche maggiore del previsto ". . . il che implica che utilizzare indici di percezione della corruzione come una misura di esperienza della corruzione può essere più problematico rispetto a quanto suggerito dalla letteratura esistente" (Donchev e Ujhelyi, 2007)
Confronto tra indicatori: Alcune considerazioni conclusive - 3 • Il problema legati all’errore. Insito in qualsiasi studio statistico, nel caso della corruzione è ulteriormente accentuato dalla problematicità della raccolta dei dati I principali indici di corruzione includono sistemi diversi per gestire l’errore. Il più importante errore di misura è relativo al concetto specifico che si prevede di misurare (Kaufmann e Kraay, 2007) Inoltre, errori e fonti sono strettamente correlati: 1) le percezioni sono spesso influenzate da crisi, tendenze a lungo termine, o altri fattori; 2) l’interpretazione delle domande nelle indagini è specifica per ogni contesto e cultura e questo dimostra come l’indipendenza delle fonti è molto più piccola del previsto (Arndt e Oman, 2006)
Le Regioni italiane e la corruzione - 1 • Un problema centrale nell’analisi della corruzione di un paese riguarda la sua distribuzione geografica all’interno del territorio • In altri termini, è di notevole interesse, soprattutto in un paese duale come l’Italia, chiedersi se la corruzione presenti una distribuzione territoriale omogenea
Figura 4. a. Le Regioni italiane: Reati per corruzione pro-capite in Italia 1980 -2004 (dati medi annuali per 100. 000 abitanti, ISTAT)
Figura 4. b. Le Regioni italiane: Reati per corruzione pro-capite in Italia 1980 -2004 Lazio escluso (dati medi annuali per 100. 000 abitanti, ISTAT)
Le Regioni italiane e la corruzione - 2 • Il primo problema consiste nella costruzione di una misura di corruzione → per le Regioni non è possibile utilizzare il CPI e simili • Utilizzo dei dati annuali ISTAT sui reati di corruzione per i quali l’Autorità Giudiziaria ha iniziato l’azione penale disaggregati per Regione e rapportati alla popolazione residente per il periodo 1980 -2002 (Fiorino – Galli, 2009) • L’uso dei dati ISTAT è preferibile rispetto a quelli forniti dal Casellario Giudiziale sulle condanne in quanto catturano parte della corruzione nascosta e insabbiata da giudici corrotti
Tabella 3 a – Classificazione delle Regioni rispetto ai reati per corruzione (1980 -2004) regione Media pro-capite dei reati di corruzione per 100. 000 abitanti Emilia Romagna 35 Veneto 37 Lombardia 38 Marche 39 Piemonte 43 Umbria 46 Trentino Alto Adige 46 Basilicata 49 Toscana 49 Puglia 48 Campania 56 Abruzzo 60 Friuli Venezia Giulia 61 Sardegna 62 Sicilia 62 Calabria 70 Liguria 77 Valle d‘Aosta 79 Molise 90 Lazio 97
Tabella 3 b – Classificazione delle Regioni rispetto ai reati per corruzione (1970 -2004) regione Media pro-capite dei reati di corruzione per 100. 000 abitanti Valle d’Aosta 4 Molise 13 Umbria 16 Basilicata 16 Trentino Alto-Adige 18 Marche 23 Friuli Venezia Giulia 28 Abruzzo 33 Sardegna 48 Emilia Romagna 54 Liguria 55 Toscana 68 Puglia 73 Calabria 75 Veneto 84 Piemonte 96 Campania 110 Sicilia 142 Lombardia 153 Lazio 161
Tabella 3 a: Alcune considerazioni • La tabella mostra una differenza tra le Regioni del Nord e quelle del Sud: la corruzione risulta più elevata nelle Regioni del Sud e del Centro • Problema: esistenza di un fenomeno di corruzione ‘nascosta’ perchè non denunciata o emersa in altre forme di reato → per evitare il bias potenziale tra le statistiche ufficiali e i valori ‘veri’, è possibile considerare il legame esistente tra la corruzione e i reati associativi (reati ex art. 416 e 416 bis del Codice Penale) • Ciò implica che, come i processi di Mani Pulite hanno evidenziato, la corruzione emerge non solo nella forma dei reati per corruzione, ma anche nella forma dei reati associativi nelle Regioni ‘percepite’ come tra le più corrotte • → Elaborazione di un indice composito calcolato su base annuale per ciascuna Regione moltiplicando il numero dei reati per i quali l’AG ha iniziato l’azione penale e il numero dei reati associativi, rapportati alla popolazione (Fiorino – Galli, 2009; Tabella 3 b)
Tabella 3 c – Classificazione delle Regioni rispetto ai reati per corruzione e associativi (1980 -2004) Media pro capite dei reati di corruzione e associativi per 100. 000 abitanti Emilia Romagna 35 Veneto 37 Lombardia 38 Marche 39 Piemonte 43 Umbria 46 Trentino Alto Adige 46 Toscana 49 Abruzzo 60 Friuli Venezia Giulia 61 Sardegna 62 Valle d‘Aosta 79 Molise 90 Lazio 97 Puglia 97 Basilicata 99 Liguria 154 Campania 168 Calabria 209 Sicilia 250
Figura 6 Reati per corruzione e associativi pro-capite in Italia periodo 1980 -2004 (dati medi annuali per 100. 000 abitanti, ISTAT)
Le Regioni italiane e la corruzione - 3 • Per gli anni compresi tra il 2004 e il 2010 sono disponibili i dati rielaborati dal SAe. T a partire dalle denunce • La rilevazione statistica del SAe. T nella generica voce di “reati contro la pubblica amministrazione” fa rientrare sia i delitti commessi dai pubblici ufficiali o incaricati di pubblico servizio contro la PA (tra cui corruzione, concussione, abuso d’ufficio, peculato), sia i delitti commessi dai privati contro la PA o il suo patrimonio (indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato, truffa, turbata libertà degli incanti. Questa distinzione, pure rilevante sotto il profilo giuridico, non lo è sotto il profilo economico, considerato che si tratta comunque di reati connessi ad una perdita a carico del bilancio pubblico
Fig. 5 Le Regioni italiane: reati per corruzione pro-capite 2004 -2010 (valori percentuali medi per 100. 000 abitanti, SAe. T)
Determinanti della corruzione: Breve rassegna della letteratura • La teoria economica della corruzione si fonda sulla teoria economica del crimine (Becker, 1968): il criminale potenziale (il pubblico ufficiale) valuta i benefici ed i costi del crimine • Caratteristiche nazionali o regionali (sistema politico, modelli culturali, intervento nello stato nell’economia) possono influenzare il livello di corruzione dal momento che alterano l’analisi costi-benefici del crimine • Le varie teorie economiche sulle cause della corruzione seguono la logica del calcolo costi-benefici del potenziale criminale • Gli scienziati politici e gli economisti hanno identificato una serie di fattori economici, sociali, politici ed istituzionali che potrebbero influenzare i costi, i benefici o entrambi
Determinanti della corruzione: L’ ipotesi di Lipset 1 • Il costo più rilevante deriva dal rischio di essere ‘catturato’ e punito. Questo dipende dal grado di efficacia del sistema giuridico di un Paese e dal grado di protezione che esso riconosce agli individui danneggiati da pratiche corrotte di pubblici ufficiali • Il rischio di essere catturati è più elevato nei Paesi democratici dove il grado di concorrenza tra i politici/pubblici ufficiali e il controllo da parte dei cittadini è maggiore → incentivo a denunciare e pubblicizzare l’abuso di potere pubblico in periodi elettorali • Questa ipotesi si fonda su una estesa letteratura che ha avuto origine dal contributo di Lipset (1960)
Determinanti della corruzione: L’ ipotesi di Lipset 2 • L’ipotesi di Lipset (1960) prevede che Paesi con livelli più elevati di reddito e istruzione siano meno corrotti → gli elettori con redditi più elevati e più istruiti sono più propensi a monitorare i pubblici ufficiali in quanto dispongono di maggiori strumenti di denuncia di pratiche corrotte oltre che di maggiori risorse economiche per contrastare la corruzione
Determinanti della corruzione: L’ ipotesi di Lipset 3 • L’evidenza cross-country conferma questa duplice relazione. Tuttavia, non è sempre possibile individuare il rapporto di causalità tra PIL, istruzione e corruzione (PROBLEMI DI ENDOGENEITA’): → infatti, se è la povertà che genera fenomeni di corruzione – come l’ipotesi di Lipset (1960) suggerisce – è anche vero che la corruzione crea arretratezza economica in un paese. Inoltre, se un minore livello di istruzione favorisce la corruzione, è altrettanto vero che i paesi più corrotti investono poco in istruzione (categoria funzionale di spesa a basso potenziale di rendita politica) • Inoltre, l’evidenza empirica dell’ipotesi di Lipset è emersa in lavori cross-country che includono realtà economiche, politiche e istituzionali diverse (si veda, tra gli altri, Glaeser et al. , 2004; Dijankov et al. , 2003). Non è da escludere, pertanto, che considerando un paese singolo, questa relazione non venga verificata pienamente e riveli piuttosto delle sue specificità (Fiorino e Galli, 2010)
Determinanti della corruzione: L’ ipotesi di Lipset 4 • La teoria della modernizzazione (ipotesi di Lipset) ipotizza anche un legame tra democrazia e benessere economico. Questa ipotesi interpretativa della democrazia (e di fenomeni di malgoverno, tra cui la corruzione) è legata ad una fase storica di transizione da sistemi autocratici a sistemi democratici. In un contesto internazionale di democrazie più mature e consolidate l’ipotesi di Lipset (1960) va reinterpretata • Le democrazie mature sono realtà più complesse in cui diventano rilevanti, ai fini della difesa e del mantenimento delle istituzioni che le caratterizzano, fattori politico-istituzionali, primo tra tutti l’architettura dei meccanismi di checks and balances, fattori strutturali come la longevità degli stessi istituti democratici, fattori socio-culturali, tra cui la struttura del capitale sociale • → non è tanto il livello del reddito di per sé che incoraggia la democratizzazione (o il mantenimento di essa), quanto piuttosto i cambiamenti nella struttura socio-economica che accompagnano lo sviluppo della ricchezza
Determinanti della corruzione: Dimensione del settore pubblico - 1 • Una fonte ulteriore di benefici per il potenziale criminale è la dimensione dell’intervento pubblico, sia nella forma dell’entità della spesa pubblica che della regolamentazione (produzione di leggi e regolamenti) • Il settore pubblico, e la discrezionalità che lo caratterizza, può dare origine a processi di ricerca ed acquisizione di una rendita economica ottenuta attraverso la manipolazione e lo sfruttamento del bilancio pubblico. Il processo si configura come uno scambio tra un gruppo (o individuo) portatore di un interesse, da un lato e un politico o amministratore pubblico, dall’altro. • Risultato: crescita esponenziale della spesa pubblica che ha rappresentato una possibilità per politici e amministratori di realizzare forme di redistribuzione distorsive perché finalizzate a soddisfare il beneficio di pochi in cambio di rendite ottenute compenso per la mediazione politica o amministrativa nella forma della tangente e/o del sostegno elettorale (Gupta, Davoodi, Tjongson, 2002; Glaeser e Shleifer, 2003; Adsera et al. , 2003)
Determinanti della corruzione: Dimensione del settore pubblico - 2 • Un sistema di regole eccessivamente complesso, articolato e inaccessibile ai cittadini può contribuire a rendere opaca l’azione pubblica e diventare lo strumento attraverso il quale le istituzioni si sottraggono all’obbligo di rendere conto del proprio operato al fine di estrarre rendite illegali (De Soto, 1989) • La corruzione viene favorita ulteriormente da norme confuse e/o contraddittorie. L’incertezza generata dalla formulazione poco chiara della norma aumenta, infatti, le asimmetrie informative esistenti nel rapporto tra cittadini e burocrati e contribuisce a creare margini per interpretazioni arbitrarie o poco rigorose che favoriscono la realizzazione di rendite parassitarie (Manion, 1996)
Determinanti della corruzione: Istituzioni politiche -1 • Il rischio del criminale di essere scoperto e punito è più elevato nei paesi democratici dove maggiore è sia il grado di competitività del sistema politico, il controllo esercitato dai cittadini attraverso il canale elettorale e la diffusione dell’informazione indipendente (Belsley, Burgess e Prat, 2002) • L'evidenza empirica mostra che il consolidamento e la longevità delle istituzioni democratiche inibisce la corruzione in un paese (Treisman, 2000), mentre una esposizione “moderata” alla democrazia non la riduce (Montinola e Jackman, 2002; Sung, 2004) • Inoltre, i sistemi presidenziali tendono ad essere meno corrotti di quelli parlamentari (Persson, Tabellini e Trebbi, 2003; Gerring e Thacker, 2004; Kunicova e Rose-Ackerman, 2005). Nei regimi presidenziali il governo non dipende da una maggioranza parlamentare stabile e la separazione dei poteri è più marcata. Nei regimi parlamentari a) la collusione tra esecutivo e parlamento e b) la tendenza della maggioranza parlamentare a varare programmi di spesa i cui benefici sono indirizzati a specifici gruppi di elettori favorisce incrementi di spesa pubblica e corruzione politica
Determinanti della corruzione: Istituzioni politiche -2 • Persson, Tabellini e Trebbi (2003) evidenziano l’esistenza di un legame sistematico tra corruzione e regole elettorali → i sistemi maggioritari sono più efficaci nel contenere l’estrazione di rendite dal bilancio pubblico perchè più ‘responsabili’ → gli elettori danno il loro consenso a individui piuttosto che ai partiti (o a coalizioni di partiti) → pertanto un più elevato grado di frammentazione politica determina una maggiore corruzione
Determinanti della corruzione: Istituzioni politiche -3 • Le regole elettorali sono state esaminate riguardo sia alla formula elettorale sia alla dimensione del collegio. Più precisamente: • 1) distretti elettorali di piccole dimensioni (tipici dei sistemi maggioritari plurality) e soglie di rappresentanza elevate richiedono ai candidati o ai partiti sforzi di adattamento alle pressioni dell’elettorato e ostacolano l’ingresso di nuovi candidati • 2) il voto per un singolo candidato (tipico del sistema maggioritario plurality) crea un legame diretto tra la performance del candidato e la possibilità di essere rieletto, e potenzialmente riduce la corruzione. Nei sistemi elettorali proporzionali, invece, gli elettori devono scegliere i candidati nelle liste di partito e la possibilità per un politico di essere eletto o rieletto dipende principalmente dalla posizione nella lista • Persson, Tabellini e Trebbi (2003) mostrano che l’effetto del voto di lista sulla corruzione sembra essere maggiore di quello esercitato dalla dimensione del collegio elettorale, indicando complessivamente che i sistemi elettorali maggioritari accrescono la capacità degli elettori di monitorare ed eventualmente sanzionare i politici corrotti più di quelli proporzionali
Determinanti della corruzione: Istituzioni politiche -4 • Manow (2005) → l’impatto negativo del voto alla lista di partito sulla corruzione diminuisce drasticamente se si restringe il campione dei paesi analizzati alle democrazie più mature perché l’orizzonte temporale di un partito politico è tipicamente più lungo di quello di un candidato. La cattiva condotta di un membro del partito può causare gravi danni alla reputazione del partito stesso che ha quindi interesse a monitorarne il comportamento
Determinanti della corruzione: Istituzioni politiche -5 • I sistemi decentralizzati: • 1) possono favorire la formazione di governi più onesti ed efficienti grazie alla concorrenza orizzontale tra giurisdizioni (Weingast, 1995; Breton, 1996) → Il decentramento migliora il rapporto di agenzia esistente tra elettori ed eletti. • Tuttavia, questo sistema opera in modo virtuoso solo quando i governi locali finanziano la spesa pubblica prevalentemente con tributi propri e compartecipazioni piuttosto che con trasferimenti del governo centrale → il trasferimento rende opaca l’azione del politico locale che può assumere decisioni di spesa senza dover tassare e sopportare costi in termini elettorali (Fiorino, Galli e Padovano, 2013)
Determinanti della corruzione: Istituzioni politiche -6 • 2) Concorrenza verticale: due posizioni: → a) Quando i pubblici ufficiali competono per offrire benefici identici o sostituibili ai privati il ‘prezzo’ di tali servigi è pari a zero (Besley e Case, 1995; Di Giacchino e Franzini, 2008) • b) La moltiplicazione dei livelli di governo rispetto ai quali il cittadino deve essere informato può peggiorare il rapporto di agenzia tra elettori ed eletti e creare ulteriore spazio per assenza di coordinamento, duplicazioni e inefficienza (Shleifer e Vishny, 1993; Franzese, 2001) • c) I sistemi decentralizzati possono generare livelli di corruzione più elevati in quanto a) la relazione tra i cittadini e i pubblici ufficiali è più vicina e frequente (clientelismo) e b) il potenziale tangentista influenza solo un segmento limitato del governo (Tanzi, 1995)
Determinanti della corruzione: Istituzioni economiche -1 • Il regime di concorrenza fra imprese può contribuire ad attenuare il fenomeno corruttivo: se il numero delle imprese è elevato, sarà più difficile trovare un accordo con l’amministratore pubblico per raggiungere posizioni privilegiate (di monopolio) a meno che naturalmente non ci sia collusione tra le imprese stesse • I dati confermano questa intuizione (Paldam, 2002; Treisman, 2000; Lambsdorff, 2006). Tuttavia, la direzione di causalità non è così netta: mercati chiusi e opachi determinano maggiore corruzione, ma regimi molto corrotti hanno un interesse ad avere mercati ristretti e poco trasparenti • L’evidenza empirica mostra che: • a) le restrizioni sul commercio, tariffarie e non tariffarie, possono essere fonte di rendita e generare corruzione (Herzfeld e Weiss, 2003; Treisman, 2000) • b) un maggior grado di apertura agli scambi internazionali è significativamente associato ad una minore corruzione • c) l’esportazione da parte di un paese di risorse naturali quali petrolio, minerali e oro, aumenta la probabilità di guadagni illeciti da parte di chi alloca i diritti ad utilizzare quelle risorse (Ades e Di Tella, 1999)
Determinanti della corruzione: Istituzioni giuridiche e socio-culturali -1 • La corruzione può essere notevolmente influenzata dall’efficacia del sistema giuridico e dal grado di protezione che un paese riconosce agli individui danneggiati dalle attività corruttive • Gli incentivi alla corruzione si riducono all’aumentare delle pene (Becker, 1968), ma l’effetto di deterrenza può essere affievolito o aggirato, dall’aumento del valore della tangente. Il maggiore rischio causato dall'inasprimento della sanzione, infatti, potrebbe determinare un aumento del ‘prezzo’ della pratica corrotta, piuttosto che una riduzione del livello di corruzione • Anche l’attività di controllo dell’operato dei funzionari pubblici, benché costosa in termini di spesa pubblica, costituisce uno strumento di deterrenza rilevante. Manion (1996), per esempio, si concentra sull’efficacia degli organismi interni di monitoraggio della pubblica amministrazione
Determinanti della corruzione: Istituzioni giuridiche e socio-culturali -2 • La letteratura economica considera che l’efficacia del sistema giuridico sia radicata non solo nella formulazione della legge ma anche nella ‘cultura legale’, ossia nelle aspettative e pratiche informano il modo in cui le leggi sono applicate • Diverse concezioni del ruolo sociale della legge possono implicare percezioni differenti della gravità della corruzione → oltre alla perdita dell’ufficio, i funzionari corrotti devono fronteggiare lo stigma sociale che dipende dalle norme morali prevalenti e dalle aspettative ‘culturali’ • Maggiore è la dissonanza tra la legge e le norme morali minore sarà il grado di legittimazione del sistema giuridico e maggiore la corruzione (Treisman, 2000)
Determinanti della corruzione: Istituzioni giuridiche e socio-culturali -3 • In altri termini, Treismann (2000) pone l’accento su un gruppo di variabili esogene per catturare la “cultura legale” di un paese/area: 1) tradizione coloniale; 2) civil law/common law tradition, 3) affiliazione religiosa, 4) divisione etno-linguistica “In Britain and some of its former colonies, scholars have noted an almost obsessive focus on the procedural aspects of law. In Eckstein’s words, “The British … behave like ideologists in regard to rules and like pragmatists in regard to policies. Procedures, to them, are not merely procedures, but sacred rituals” (Treismann, 2000) • Le verifiche empiriche mostrano che l’eredità britannica, la tradizione protestante, l’ininterrotta democrazia, oltre che il GDP per capita e l’apertura alle importazioni, spiegano più dell’ 89% della variazione di corruzione tra le nazioni • → Il risultato più interessante del lavoro di Treisman (2000) è che le variabili economiche danno una spiegazione del grado di corruzione molto più basso rispetto a quello offerto dalle variabili culturali e istituzionali
Determinanti della corruzione: Istituzioni giuridiche e socio-culturali -4 • Andvig e Moene (1990) considerano la corruzione un caso di frequency-dependent equilibrium (in cui la persistenza del fenomeno corruttivo dipende dalla sua stessa frequenza (→ dalla sua storia): se l’incidenza dei reati per corruzione (o la percezione della corruzione) aumenta, le aspettative e le pratiche informano il modo in cui le leggi sono applicate si modificano e il costo morale della corruzione si abbassa. In un contesto di questo tipo, l’individuo trova minore convenienza a rimanere onesto • → Cattive istituzioni favoriscono la trasmissione di cattivi valori individuali e cattive norme sociali, ma valori individuali e norme sociali distorti indeboliscono a loro volta le istituzioni politiche • → la corruzione diventa fenomeno persistente e duraturo
Determinanti della corruzione: Istituzioni giuridiche e socio-culturali -5 • Ruolo del capitale sociale, inteso come fiducia nelle istituzioni e nel corpo politico (verticale), fiducia nelle relazioni sociali interpersonali (orizzontale), coesione della comunità di appartenenza, rispetto diffuso delle norme formali e informali, informazione e partecipazione politica (tra gli altri, Anderson e Tverdova, 2003) • Le relazioni tra individui si sviluppano in contesti di informazione incompleta o imperfetta e non sono tutelate, conseguentemente, da contratti completi e perfetti in grado di garantire le controparti da comportamenti opportunistici ex ante (selezione avversa) o ex post (azzardo morale), questo tipo di dotazione collettiva determina quel clima di affidabilità e di lealtà degli attori che è il presupposto ad un sano sviluppo delle transazioni economiche e delle relazioni tra cittadini e istituzioni (Collier, 1998)
Determinanti della corruzione: Istituzioni giuridiche e socio-culturali - 6 • La ricerca empirica ha evidenziato che paesi caratterizzati da un più elevato capitale sociale : • garantiscono un rendimento delle istituzioni superiore (Putnam, 1993) • hanno disavanzi di bilancio più contenuti (Coffé e Geys, 2005) • sono più efficienti ed efficaci nella fornitura di beni e servizi pubblici (Tavits, 2006) • sono caratterizzati da minori disuguaglianze (Jordhal, 2007)
Determinanti della corruzione: Istituzioni giuridiche e socio-culturali - 7 • Frammentazione etnica e/o disuguaglianza dei redditi (Mauro, 1995; Fearon and Laitin, 1996; Alesina et al. , 2002) → Se un’area territoriale è caratterizzata da divisioni etniche e i leader politici tendono ad allocare risorse verso il gruppo etnico di cui fanno parte, i membri del gruppo potrebbero continuare a sostenere il leader del proprio gruppo anche se corrotto • Altre forme di divisioni quali le disuguaglianze di reddito possono limitare la propensione degli elettori ad opporsi alla corruzione → gli elettori si concentrano maggiormente sulle politiche redistributive piuttosto che sull’onesta dei pubblici ufficiali (Mauro, 1995 and Alesina et al. , 2002) → un aumento della disuguaglianza dei redditi genera un aumento del grado di corruzione
Determinanti della corruzione: Istituzioni giuridiche e socio-culturali - 8 • Nell’ambito del discorso più generale della “disuguaglianza” e della tutela della diversità si inserisce la relazione tra corruzione e genere La letteratura evidenzia un’importante relazione tra le due grandezze. Tuttavia, essa è ancora insufficiente per rispondere alla domanda circa la direzione della causalità tra le due variabili in questione • 1. 2. Una linea di indagine si è concentrata sul quesito della maggiore o minore corruttibilità delle donne e sulla opportunità di dare maggiore spazio a queste ultime nella vita pubblica, politica e amministrativa. I risultati: Le donne hanno comportamenti pro-sociali (più fedeli e meno propense alla corruzione). Una maggiore presenza di donne nella vita pubblica di un paese è associata ad un minor livello di corruzione (Dollar, Fisman e Gatti, 2001; Swamy et al. 2001) Tuttavia, le relazioni di genere possono effettivamente limitare le opportunità delle donne ad operare in contesti potenzialmente corruttibili (Goetz, 2007). La corruzione potrebbe agire tramite canali dai quali le donne sono generalmente escluse, non ne vengono a contatto e non ne conoscono le regole → uomini e donne possono fare esperienza di tipologie differenti di corruzione
Determinanti della corruzione: Istituzioni giuridiche e socio-culturali - 9 Secondo altri studiosi (Sung, 2003; Esarey e Chirillo, 2012) la relazione tra il genere e la corruzione è, invece, almeno parzialmente spuria: • La relazione tra partecipazione delle donne alla vita politica e più bassi livelli di corruzione dipende da un sistema politico liberal-democratico e quindi da un “fairer system” → il legame non si giustifica sulla base di considerazioni di genere e sulla attitudine delle donne o degli uomini alla corruzione, dipende bensì dai meccanismi di controllo che caratterizzano il sistema politico (qualità del sistema scolastico, organizzazione familiare e leggi che non discriminano e non impediscono alle donne l’accesso alla vita politica) → paesi democratici hanno elettori più istruiti che scelgono i propri rappresentanti in modo libero da discriminazioni di genere
Determinanti della corruzione: Struttura degli incentivi - 1 • L’aumento del salario dell’agente (salario di efficienza) al di sopra di quanto può ottenere in altri settori produttivi può ridurre la corruzione • Vantaggi: • Consente di controllare due problemi, l’azzardo morale (impossibilità della PA di controllare comportamenti opportunistici post-contrattuali del funzionario pubblico e i costi di monitoraggio relativi) e la selezione avversa (difficoltà ex ante di distinguere tra un funzionario onesto ed uno disonesto) legati alle asimmetrie informative che caratterizzano la relazione tra l’amministrazione pubblica e il suo dipendente
Determinanti della corruzione: Struttura degli incentivi - 2 • Tuttavia, occorre considerare che: 1) coloro che corrompono possono aumentare il livello della tangente, → l’ammontare della corruzione in termini di valore delle tangenti può crescere piuttosto che diminuire 2) il maggiore costo di pagare salari di efficienza potrebbe non essere compensato dal minore danno per l’erario della diminuita attività di corruzione. In caso, per esempio di corruzione diffusa e scarso numero di imprese che pagano le imposte può convenire remunerare poco l’agente → la relazione tra salari di efficienza e corruzione è da verificare empiricamente • Molti lavori empirici confermano che vi è meno corruzione dove funzionari pubblici sono pagati meglio, a parità di qualifica, di quelli che lavorano nel settore privato (Van Rijckeghem e Weden, 1997)
Le cause della corruzione in Italia: alcune evidenze - 1 • La qualità e l’efficienza dei principali servizi pubblici offerti in Italia a livello centrale (istruzione e giustizia), regionale (sanità) e locale (trasporti pubblici locali, rifiuti, acqua, distribuzione del gas e asili nido) mostrano un notevole ritardo del paese rispetto ai partner europei e ampi divari territoriali, a fronte di una quantità di risorse spese a livello locale relativamente uniforme (Bripi, Carmignani e Giordano, 2011)
Le cause della corruzione in Italia: alcune evidenze -2 • Dagli indicatori elaborati dalla Banca Mondiale emerge che nel 2010 il tempo necessario per risolvere una controversia commerciale in Italia è di 1. 210 giorni contro una media dei paesi OCSE di 510 e dell’Unione Europea di 549 • Il problema non sembra essere legato al volume della spesa dal momento che secondo la Commissione Europea per l’Efficienza della Giustizia (CEPEJ, 2011 -2013) è in linea con quella della media dei paesi europei • I dati territoriali, inoltre, mostrano un ampio divario nella durata dei procedimenti giudiziari (Carmignani e Giacomelli, 2009): i tempi di risoluzione delle controversie commerciali al Sud (2. 226, 6 giorni) sono più lunghi rispetto a quelli del Nord. Ovest (1. 826 giorni) (Bianco e Bripi; 2010)
Le cause della corruzione in Italia: alcune evidenze -3 • Esiste un gap di performance nell’istruzione rispetto ai principali concorrenti europei non addebitabile all’ammontare della spesa (l’Italia non spende meno della media dei paesi OCSE) o ad altri indicatori ad essa correlati quali, ad esempio, il rapporto tra numero di docenti e studenti • L’Italia ha una bassa dotazione di capitale sociale rispetto ai paesi europei concorrenti. Inoltre, la distribuzione di capitale sociale tra aree del paese appare disomogenea; nel Mezzogiorno la dotazione di questo importante fattore è sensibilmente inferiore a quella del resto del paese. Questo divario è persistente nel tempo e sostanzialmente immutato da quasi un secolo (Barone e de Blasio, 2010)
Fig. Strategia di Lisbona: Youth education attainment level (percentuale dei 20 -24 enni che hanno completato almeno la scuola secondaria superiore)
Tab. Efficacia ed efficienza del sistema giudiziario 2000* 2010* Austria 6, 1 5, 8 Belgio 5, 8 5, 5 Danimarca 4, 8 5, 5 6 5, 7 Francia 5, 7 5, 4 Germania 5, 9 5, 5 Grecia 4, 1 3, 5 Irlanda 6, 5 6, 1 Italia 3, 6 3, 5 Lussemburgo 6, 2 5, 8 Paesi Bassi 6, 1 5, 8 Portogallo 4, 8 4, 5 Spagna 5 4, 4 Svezia 5, 6 6 5, 8 5, 7 5, 1 Finalndia Regno Unito Stati Uniti Fonte: elaborazioni Ufficio Studi Confcommercio su dati World Economic Forum, World Bank *L’indicatore è compreso tra 1 e 7 dove 7 rappresenta il punteggio massimo
Tab. Efficienza dell’output pubblico 2000 2010 Austria 5, 7 Austria 5, 5 Lussemburgo 5, 5 Danimarca 5, 5 Germania 5, 5 Francia 5, 4 Olanda 5, 3 Danimarca 5, 3 Francia 5, 3 Belgio 5, 2 Olanda 5, 1 Lussemburgo 5 Stati Uniti 4, 9 Regno Unito 5 Spagna 4, 6 Stati Uniti 4, 8 Regno Unito 4, 5 Portogallo 4, 8 Irlanda 4, 4 Irlanda 4, 8 Portogallo 3, 9 Spagna 4, 7 Italia 3, 9 Grecia 4, 5 Grecia 3, 7 Italia 4, 1 Fonte: elaborazioni Ufficio Studi Confcommercio su dati World Economic Forum, World Bank *L’indicatore è compreso tra 1 e 7 (dove 7 rappresenta il punteggio massimo).
Fig. Diffusione dei quotidiani (valori medi pro-capite) Fonte: Petrarca, 2012
Le cause della corruzione in Italia: alcune evidenze - 4 • Fattori economici: spesa pubblica. che passa dal 41, 5 per cento del PIL nel 1980 al 49 per cento circa nel 1990 per aumentare ancora fino al 1993. Ciò è risultato di una politica di redistribuzione delle risorse pubbliche volta a soddisfare gli interessi dei gruppi che sostengono i partiti politici (Del Monte, Papagni, 2007) • Fattori istituzionali: passaggio da un modello istituzionale fortemente centralizzato ad uno decentralizzato che, fino al 2000, si configura solo come decentramento delle funzioni di spesa cui non si accompagna ad un decentramento adeguato delle funzioni di entrata (Del Monte e Papagni, 2007; Fiorino e Galli, 2010) • Fattori culturali: deterioramento della morale della classe politica (anche locale) che ha prodotto risultati disastrosi in termini di (in)efficienza della spesa pubblica, abbassato il costo morale della corruzione e reso il fenomeno più pervasivo, erodendo a sua volta quel capitale sociale che è alla base della governabilità delle società complesse (Golden, 2000)
Alcune spiegazioni delle differenze osservate tra le Regioni del Nord e del Sud - 1 • Da alcune verifiche empiriche emerge una conferma della cosiddetta “ipotesi di Lipset” le Regioni più ricche (le Regioni del Nord) sono meno corrotte rispetto a quelle più povere (Regioni del Sud) • Le differenze tra Nord e Sud sono attribuibili a ragioni socio-culturali: la distribuzione delle virtù civiche non è uniforme nelle Regioni
Alcune spiegazioni delle differenze osservate tra le Regioni del Nord e del Sud - 2 • Una ulteriore spiegazione delle differenza nella corruzione tra le Regioni italiane potrebbe essere legata alla dimensione dell’intervento pubblico nel Sud. In Italia l’intervento pubblico è stato abbastanza elevato ed è andato via aumentando fino alla fine degli anni ‘ 80. Dalla fine degli anni ’ 80 e negli anni ’ 90 si è assistito alla riduzione del peso dello Stato nell’economia • Il processo di privatizzazione ha creato nuove opportunità per la corruzione nelle Regioni del Sud proprio perché meno sviluppate. I consumi pubblici rispetto al Pil sono stati maggiori per le Regioni del Sud che per le Regioni del Nord, e fino alla fine degli anni ’ 90, le Regioni del Sud hanno ricevuto un più elevato livello di investimenti pro-capite a fronte di una minore dotazione finale di infrastrutture → la spesa pubblica ha influenzato la corruzione nel Mezzogiorno
Corruzione e crescita economica • Anche l’impatto della corruzione della P. A. sul livello dello sviluppo economico di diversi Paesi è stato oggetto di dibattito teorico ed empirico negli ultimi decenni • I canali potenziali attraverso cui la corruzione agisce sulla crescita coincidono con i canali che trasmettono la crescita (progresso tecnico e istruzione/innovazione, capitale umano e capacità imprenditoriali, propensione a investire e disponibilità di risorse finanziarie, capitale sociale, grado di apertura agli scambi, spesa pubblica, grado di democrazia, sistema giuridico e garanzia dei diritti di proprietà). Alcuni di questi canali hanno effetti diretti (investimenti, spesa pubblica), altri hanno effetti indiretti (regolamentazione, istituzioni politiche)
Corruzione sabbia o olio negli ingranaggi? • Buona parte degli economisti considera la corruzione come il maggiore ostacolo allo sviluppo (Murphy, Shleifer e Vishny 1993; Mauro, 1995) • Altri studiosi (Leff, 1964; Huntington, 1968; Lui, 1985) hanno evidenziato come la corruzione consentendo di eludere o evadere complesse regolamentazioni burocratiche, risulterebbe vantaggiosa per la crescita. Il pagamento di una tangente, infatti, faciliterebbe transazioni che diversamente potrebbero non avere luogo o essere ritardate • → la corruzione consente di correggere alcune forme di inefficienza burocratica e di stimolare la crescita → è una risposta razionale alla domanda di efficienza nella distribuzione dei beni e delle risorse pubbliche operando come “olio negli ingranaggi” • Nei lavori di Huntington (1968) e Leff (1964) la corruzione svolge un ruolo “positivo” specialmente nei sistemi economici in transizione o in via di sviluppo e cioè in quei sistemi politico-istituzionali in cui le istituzioni sono deficitarie → gli effetti della corruzione sulla crescita sono condizionali all’ambiente istituzionale in cui essa si sviluppa
Corruzione, crescita e struttura degli incentivi • I paesi caratterizzati da un eccesso di regolamentazione, da ampia discrezionalità dell’amministratore pubblico e da corruzione presentano una percentuale piuttosto elevata di economia sommersa (Johnson, Kaufmann e Zoido-Lobatòn, 1998) • La corruzione ha inoltre effetti distorsivi sulla produttività delle imprese e sull’offerta di lavoro. Essa, infatti, può favorire il reclutamento di risorse umane non idonee o l’allocazione inefficiente dei talenti verso settori caratterizzati da rendite di posizione (Gupta, Davoodi e Tjongson; 2002). Se le risorse umane migliori diventano rent-seekers, il livello degli imprenditori si abbassa e con esso il tasso di progresso tecnologico e di crescita (Murphy, Shleifer e Vishny, 1993; Acemoglu e Verdier, 1998)
Corruzione, crescita e investimenti esteri • Sono controversi gli effetti che la corruzione ha sugli investimenti esteri. Alcuni studiosi (Egger e Winner, 2005) hanno riscontrato che la corruzione stimola gli investimenti esteri, confermando pertanto l’ipotesi della corruzione come correttivo delle inefficienze dell’azione di regolazione svolta dal settore pubblico • Secondo altri (Hines, 1995), invece, non esiste alcuna relazione significativa tra gli investimenti diretti esteri e la corruzione • Infine, alcuni lavori hanno rilevato un consistente effetto negativo della corruzione sulle capacità del paese di attrarre investimenti esteri: essa agirebbe alla stregua di una tassa (effetto grabbing hand), riducendo la convenienza da parte degli stranieri a investire nel paese che ne sia particolarmente gravato (Wei, 2000)
Corruzione, crescita e spesa pubblica • La corruzione infine distorce l’allocazione efficiente della spesa pubblica verso spese meno produttive • L’evidenza empirica mostra che la corruzione è negativamente correlata con la spesa per l’istruzione perché fornisce ai burocrati limitate opportunità di estrarre rendite rispetto ad altre tipologie di spesa pubblica (Mauro, 1998; Tanzi e Davoodi, 2002) ed è associata ad un aumento della spesa pubblica per infrastrutture e per la difesa (Gupta, de Mello e Sharan, 2001; Gupta, Davoodi e Alonso-Terme, 2002) • La corruzione tende, inoltre, a scoraggiare gli investimenti nella manutenzione delle infrastrutture già esistenti, favorendo il crollo drastico del rendimento del capitale, e a incentivare piuttosto la costruzione di nuove opere che creano ulteriori opportunità di corruzione (Tanzi e Davoodi, 1997)
Corruzione, crescita e istituzioni politiche • Forme di governo autoritarie o democratiche, regole elettorali differenti creano diversi livelli di opportunità e di incentivi per le attività di ricerca della rendita messe in atto dai politici. Quindi, la qualità (bassa o elevata) delle istituzioni, potrebbe favorire o scoraggiare gli investimenti e, quindi, la crescita • La letteratura non converge su una sola spiegazione: a) Méndez e Sepulveda (2006), ad esempio, riscontrano che nei paesi in cui la qualità delle istituzioni è elevata, a bassi livelli di incidenza la corruzione ha un impatto positivo sulla crescita; diventa negativa ad elevati livelli di incidenza (ipotesi di non linearità) b) Mèon e Sekkat (2005) invece rilevano che gli effetti della corruzione sulla crescita sono sempre negativi, anche in presenza di istituzioni politiche deficitarie
Corruzione e crescita in Italia Fig. Crescita del Pil e reati per corruzione pro-capite (valori medi annuali) Fonte: Fiorino, Galli e Petrarca (2012)
Gli effetti della corruzione in Italia: alcune evidenze 1 • L'analisi si è concentrata in particolare sull’impatto della corruzione sull’efficienza della spesa pubblica e della spesa in infrastrutture. E' opinione prevalente in letteratura che un’adeguata dotazione di infrastrutture sia condizione necessaria per garantire stabili prospettive di crescita nel lungo periodo • L’Italia presenta un ampio divario rispetto ai principali paesi europei nella dotazione fisica delle infrastrutture anche se l’entità della spesa per investimenti, negli ultimi tre decenni la spesa delle amministrazioni pubbliche italiane è stata in linea con quella media dei principali paesi europei (2, 4 per cento del PIL, appena inferiore alla media dei paesi dell’area dell’euro pari a 2, 5 per cento) • La spesa in infrastrutture ha avuto, inoltre, un impatto diversificato sul territorio. Il divario territoriale tra le Regioni povere (del Sud) e alcune Regioni a statuto speciale del Nord (Valle d’Aosta, Trentino Alto-Adige e Friuli Venezia Giulia), e quelle ricche (del Nord) non è stato eliminato nonostante i programmi di spesa che dal secondo dopoguerra hanno avvantaggiato le prime (Acconcia e Del Monte, 2000)
Gli effetti della corruzione in Italia: alcune evidenze 2 • Le Regioni meridionali presentano una dotazione infrastrutturale inferiore a quella delle Regioni centrosettentrionali e questo ritardo non sembrerebbe riconducibile all’inadeguatezza delle risorse finanziarie • Nel passaggio dall’impegno finanziario all’inventario delle infrastrutture realizzate (i chilometri di strade, le ferrovie, ecc. ) emerge che buona parte della spesa pubblica in investimenti nel Mezzogiorno non si è trasformata in infrastrutture (Golden e Picci, 2005)
Gli effetti della corruzione in Italia: alcune evidenze 3 • Del Monte e Papagni (2001) si concentrano sul nesso tra corruzione e crescita nelle Regioni per il periodo 1963 -1991 e verificano attraverso un panel dinamico sulle 20 regioni italiane che: a) la corruzione ha un impatto negativo sulla crescita attraverso due canali distinti: 1) scoraggia gli investimenti privati creando un clima sfavorevole alle attività imprenditoriali 2) riduce l’impatto positivo che gli investimenti pubblici hanno sul tasso di crescita. Inoltre, b) l’impatto dell’investimento pubblico sulla crescita è minore nelle Regioni in cui la corruzione è più elevata (Regioni meridionali e anche in alcune regioni non meridionali caratterizzate da un forte intervento dello stato: Valle d’Aosta e il Molise) (Del Monte e Papagni, 2001) • Questi risultati confermati da Fiorino, Galli e Petrarca (2012) su dati più recenti
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