Amministrazione e Società in Europa Alessia Damonte APP

Amministrazione e Società in Europa Alessia Damonte APP Lezione 3

CONTENUTI Il caso britannico: da “gentlemen amateurs” a manager

Il “modello” britannico «Il segreto dell’Inghilterra è di non essere affatto una democrazia» R. Dahrendorf, 1988 Processo di costruzione dello Stato: • estremamente precoce rispetto alla storia continentale • all’insegna della continuità istituzionale • come soggetto minimo, “di servizio” ad una società plurale ma coesa nella subordinazione alla Corona Il Parlamento nasce nel sec XIV con funzione di controllo/veto che le entità territoriali (Commons, camera non censuaria) distinte dall’aristocrazia (Upper House) esercitano • sull’imposizione fiscale • sull’attività dei funzionari contro gli abusi d’ufficio 1688 -89 – The Glorious/Bloodless Revolution: a fronte delle tendenze cattoliche e assolutiste degli Stuarts, una parte del Parlamento ne chiede la sostituzione con il principe olandese Guglielmo d’Orange e la consorte protestante, contestualmente all’adozione del Bill of Rights che sancisce la loro legittima sovranità, il carattere protestante dello Stato e la necessità del consenso Parlamentare come principio di autorità di governo. Il Bill of Rights sancisce le liberties of the subjects, ossia le capacità dei sudditi (differenti dai diritti intesi in senso continentale) l’estensione dei diritti di cittadinanza avviene progressivamente § a partire dalle libertà economiche, poi associative/politiche, ed infine sociali § attraverso complesse intese politiche e prassi informali – conventions – § nel rispetto della primazia dell’establishment – il “popolo scelto”, costituito da proprietari terrieri cui poi si aggiungono la gentry locale ed infine la borghesia urbana che ha il diritto/dovere di rappresentare il popolo

Il “modello” britannico Amministrazione = struttura semplice, non differenziata dalla società, tradizionalmente basata su • un regime di common law • il reclutamento degli alti funzionari tra i laureati a Oxford e Cambridge (notabili, membri dell’establishment) • la deferenza nei confronti del Parlamento, • uno stile di gestione decentrato e non burocratico Più strutturata a partire dalla metà dell’ 800, non perde sostanzialmente le sue caratteristiche originarie

Il “modello” britannico ‘It was too notorious that the Civil Service was filled by the family fools of the aristocracy and middle classes, and that any family who had no fool to send, sent in lieu thereof some invalid past hope. Thus the service had become a hospital for incurables and idiots. ’ Anthony Trollope, The Three Clerks 1858 1854 – Il Northcote-Trevelyan Report: § ispirazione dal modello “weberiano” § ristrutturazione delle cariche (fino ad allora distinte semplicemente in “industriali” e “non industriali”) in senso orizzontale, tra livelli “meccanici” e livelli “intellettuali” § reclutamento attraverso esami selettivi su criteri oggettivi di conoscenza § avanzamento di carriera legata al merito Assenza di uno statuto che stabilisca organicamente la struttura dell’amministrazione e le condizioni di impiego Stile di patronage nella gestione del reclutamento e delle cariche amministrative di cui si servivano sia i partiti, sia l’establishment che ne alimentava le fila Movimento di riforma per la professionalizzazione del civil service 1908 -18 – Le riforme Haldane § nel 1900 s riorganizzazione della macchina militare e di sicurezza britannica in senso centralista e funzionale-razionale § nel 1918 (the Machinery of Government Committee Report) la tipologia si estende a criterio riorganizzativo dell’intera amministrazione centrale e nel rapporto con le periferie reclutamento di generalisti e formalizzazione delle carriere MA § fusione organica (partnership) tra vertici politici e amministrativi: “civil servants have the duty to provide intelligence and thought, and advise ministers on the legitimacy of what they did” Problema: asimmetria informativa

Il “modello” britannico II Dopoguerra Stato sociale Beveridgiano: lo stato ha il compito di garantire la libertà dal bisogno basse performances economiche dopo gli anni ’ 50 rispetto a F e UK 1968 – Il Fulton Report della Civil Service Commission: § il Civil Service, strutturato secondo i dettami del Northcote-Traveliyan Report, appare inadeguato ai compiti che il pubblico deve affrontare nel XX secolo in quanto: ü basato sul culto dei generalisti o dilettanti, privi di una specifica formazione al ruolo con una forte mobilità orizzontale ü strutturato in maniera troppo rigida dalle precedenti riforme, che ostacolavano la mobilità verticale ü eccessivamente orientato a competenze relazionali verso il Parlamento e privo di competenze manageriali ü isolato e opaco rispetto alla comunità § il futuro Civil Service perciò deve: ü avere una formazione professionale specifica per il ruolo e titoli di studio che attestino competenze adeguate ü essere organizzato in dipartimenti centrali autonomi, con chiari centri di costo e centri di programmazione (il cui responsabile dovrebbe diventare Senior Policy Adviser del Ministro) ü essere vincolato alla programmazione di settore e dunque a responsabilità di performance individuale/di unità il più possibile oggettive e dunque misurabili ü avere maggiore osmosi con le strutture del privato industriale e commerciale, attraverso una maggiore mobilità del personale e contratti a termine ü diventare maggiormente trasparente e visibile ü essere oggetto di un Dipartimento specifico entro il quale la commissione per il Civil service possa continuare ad operare più pianificazione, e migliore; funzionari più esperti e manageriali superdipartimenti centrali, pianificazione, policy analyses razionali

Il “modello” britannico elettori parlamento Sistema “bipartitico perfetto” (in realtà, competitivo con alternanza, privo di partiti antisistema significativi) strutturato attorno ad una frattura di natura socioeconomica (Labour vs. Tories) Sistema elettorale maggioritario ad un turno (winner takes all) che premia la maggioranza con una sovrarappresentanza parlamentare governo Capo del partito di maggioranza primo ministro Compito primario = party management (solidità della maggioranza) coordinamento, mediazione, mantenimento della lealtà incentivo = patronage, diritti • di scegliere i membri del Cabinet (segretari di stato=ministri a capo di dipartimenti), • di scegliere i viceministri= sottosegretari, segretari parlamentari, • di agenda del Cabinet Broad churches disciplina di partito (whips) bi-partisan consensus permeabilità ai gruppi sociali amministrazione Rapporto mediato al vertice dai viceministri (raccordo tra i segretari di stato e l’administrative class), mandarinato Priva di poteri di implementazione, trasferisce risorse agli enti locali che • derivano le proprie competenze in modo rigido dalla legislazione corrente emanata dal Parlamento; • garantiscono produzione e delivery dei servizi attraverso i propri funzionari amministrativi Punto d’attacco della Thatcher

Il “modello” britannico Crisi petrolifera, inflazione, disoccupazione, scioperi nel servizio pubblico 1976 prestito FMI, 1979 winter of discontent, M. Thatcher Le Riforme: roll back the state TQM, business process re-engineering, benchmarking I. 1979 -1982: Thatcher - i tagli alla spesa sociale Il programma inizialmente più ampio comportò • tagli rilevanti alla spesa delle politiche per la casa, l’ambiente e l’energia; • riduzione del 20% dell’organico dell’amministrazione, controllo molto forte sulle retribuzioni • una intensa attività legislativa per ridurre la discrezionalità della spesa locale II. 1983 -1990: Thatcher - fare di più con meno A fronte di evidenti limiti di una politica basata sui tagli, si passò a sottolineare la dimensione dell’efficienza: • si crearono nuovi corpi di auditing a livello centrale e locale; • alla semplice ricerca di inefficienze e sprechi si sostituì la logica del ‘value for money’ • si rafforzarono i sistemi di valutazione dell’efficienza, efficacia e rapidità/accuratezza dei processi organizzativi interni • si iniziò un programma di privatizzazioni su vasta scala (British Telecom, British Gas, British Airport Authority, acquedotti, elettricità e ferrovie) con un trasferimento di 800 mila dipendenti al privato

Il “modello” britannico III. 1988 -1997: Major - Next Step Programme Ristrutturazione delle funzioni rimaste secondo una rigida valutazione dei costi nel make or buy ed un ampio ricorso ai privati con la costruzione di (quasi-)mercati • passaggio radicale dai dipartimenti alle agenzie (più di 140), vincolate a funzionare entro ‘framework agreements’ che ne specificano obiettivi, budget e competenze sul personale • ricorso estremamente ampio a Meccanismi Tipo Mercato (MTMs) a tutti i settori (NHS, educazione) • intensificato decentramento spaziale e organizzativo nella produzione e gestione dei servizi (ma non finanziario o decisionale) purchaser/provider relation • accento sull’orientamento al cliente e la qualità dei servizi attraverso la valutazione e le Carte dei Servizi IV. 1997 -2006 : Blair – la Terza Via Continuità con le scelte dei governi precedenti • mantenimento delle privatizzazioni • mantenimento delle esternalizzazioni • mantenimento di posizioni deboli per i sindacati • ristrutturazione delle Carte dei Servizi, ma senza ribaltamenti • mantenimento delle valutazioni in base a prestazioni e logiche di competitività nel pubblico + creazione di assemblee elette per Scozia e Galles + accento sulla creazione di meccanismi di inclusione

Il “modello” britannico Tipi di riforma amministrativa: - aggiustamento continuo, - riforma come causa di se stessa - risposta a crisi specifiche, - programmi comprensivi Wright 1994 - cambiamento strutturale pragmatico, L’impronta thatcheriana: - stato minimalista (ma ampio e iperattivo): “il governo deve smetterla di dire alla gente quali dovrebbero essere le loro ambizioni e come realizzarle precisamente”; deve “avere fiducia nella libertà e nel libero mercato, in un governo limitato e in una forte difesa nazionale”, nella “capacità creativa dell’impresa” - preminenza dell’esecutivo sull’amministrazione: riduzione del potere dei sindacati e spoil-system (“personalizzazione, non politicizzazione”) - estensione della regolazione e dell’auditing sulle istituzioni: (1984, National Audit Act National Audit Office; 1984 Local Government Finance Act Audit Commission); aumento del ruolo del Ministero delle Finanze - managerialismo: 1979 Rayner’s Raiders per il risparmio Financial Management Initiative (Next Step) - agencification: 1983 abolizione del Central Policy Review Staff per Efficiency Unit - market testing: 1991 “competition with outside suppliers to determine who is best able to provide a particular service on the basis of best long-term value for money” (White Paper on Competing Quality) - Citizen’s Charter - Open Government frammentazione accountability ruolo dei funzionari pubblici

Il “modello” britannico Background Technical/substantive knowledge Contribution to Social Process quality indicator B 1 Experience inside gov and dept Years/amount of career within the dept T S 1 Policy history knowledge Knowledge of policy development over time C S P 1 Memory Recollection of previous relevant experiences B 2 Sector experience Ys/career in the sector T S 2 Contextual knowledge of policy sector(s) K. of mkt/society conditions & other environment factors C S P 2 Network function Spanning different systems inside or outside the government B 3 Implementi ng front-line delivery experience Ys/career in delivery or regulatory activity T S 3 Knowledge of management techniques K. of project planning & other management methods C S P 3 Project oversight leadership & planning Exercising functions of management and direction at all levels B 4 Politics and parliamenta ry experience Ys/career as political advisor, secondment to parliament, private office T S 4 Government process knowledge K. of a range of legal and political procedures and instruments C S P 4 Appraisal and critical judgment a) Filtering ideas and assessing them as for political, administrative and compliance feasibility, b) challenging policy proposals B 5 Foreign experience Ys/career outside the country T S 5 Language or cultural knowledge Degree of fluency in different linguistic and cultural contexts C S P 5 Conflict handling Acting as arbiter or conciliator, e. g. with ministers and outside interests B 6 Research experience Ys/career in systematic research T S 6 Specialist analytical knowledge Professional skills (e. g. as economist, statistician, lawyer) C S P 6 Knowledge generator & ideas champion. Working in think-thank mode and using expertise effectively Hood/Lodge/Clifford, 2001, Civil Service Policy-Making Competences

Il “modello” britannico Consultazioni (Ufficio di gabinetto, Codice di condotta sulle consultazioni) : con il governo, all’interno e all’esterno dei dipartimenti e con altri segmenti dello stato, incluse le comunicazioni con i ministri e i loro consulenti; all’esterno del governo con esperti e scienziati all’esterno del governo con i gruppi interessati dalla politica, inclusi cittadini ed interessi privati (procedure di produzione di libri bianchi e libri verdi) Lessico White papers are issued by the government and lay out policy, or proposed action, on a topic of current concern. Although a white paper may occasion consultation as to the details of new legislation, it does signify a clear intention on the part of a government to pass new law. By contrast, green papers, which are issued much more frequently, are more open-ended. These green papers, also known as consultation documents, may merely propose a strategy to be implemented in the details of other legislation or they may set out proposals on which the government wishes to obtain public views and opinion.

Il “modello” britannico UK THINK-TANKS [Reform] – a 'next generation' think tank Sunder Katwala, General Secretary of the Fabian Society, Prospect, December 2005 Adam Smith Institute: An established think-tank that is a leading advocate of market economic policies. Around the world in 80 ideas: 80 international examples of how free markets have solved public policy problems. Produced by Adam Smith Institute. CBI: The premier lobbying organisation for UK business on national and international issues. The CBI works with the UK government, international legislators and policy-makers to help UK businesses complete effectively. Centre for Policy Studies: A think-tank that wishes to promote coherent and practical public policy, to roll back the state, reform public services, support communities, and challenge threats to Britain’s independence. Centre. Forum: An independent, liberal think-tank seeking to develop evidence based, long term policy solutions to the problems facing Britain. Civitas: Dedicated to deepening the public’s understanding of the legal, institutional and moral framework that makes a free and democratic society possible. Demos: A think-tank committed to reinvigorating democracy and to countering growing disengagement from political institutions. Doctors for Reform : Independent group of nearly 1000 NHS doctors campaigning for a change to the way healthcare is delivered in Britain. Independent from, but supported by, Reform. Federation of Small Business: The largest campaigning pressure group promoting and protecting the interests of the selfemployed and owners of small firms. Institute for Economic Affairs: The UK's original free-market think-tank, founded in 1955. The IEA's goal is to explain freemarket ideas to the public, including politicians, students, journalists, businessmen, academics and anyone interested in public policy. Institute for Fiscal Studies: An independent research organisation that aims to provide high quality economic analysis of public policy. Institute for Public Policy Research: A leading think tank with strong links to New Labour. Institute of Directors: The organisation that serves, supports, represents and set standards for directors. International Policy Network: An organisation that believes that markets and their underlying institutions harness human potential better than any other institutional arrangement, and are the best way to address the poverty and tragedy faced by many people in the world. New Frontiers Foundation: A think-tank that believes that liberal democracy is the best way to protect and promote peace and freedom; that liberal markets, low and simple taxes, and free trade, are the best path to prosperity; and that the combination of democracy and markets represents the fairest and most effective mechanism for adapting to change. Policy Exchange: An independent think-tank promoting ideas and policies based on strong communities, personal freedom, limited government, national self-confidence and an enterprise culture. Politeia: A think-tank that aims is to encourage reflection, discussion and debate about the place of the state in the daily lives of men and women across the range of issues which affect them, from employment and tax to education, health and pensions. Social Affairs Unit: A think-tank addressing social, economic and cultural issues with an emphasis on the value of personal responsibility. Social Market Foundation: A think-tank focusing on economic and social policy ideas. The SMF has been active in recent health, education, welfare and pensions policy reform debates. They are supporters of School Choice.