АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Тема 4

АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Тема 4

Проблема легального определения понятия «орган исполнительной власти» В действующем законодательстве РФ отсутствует «легальное» определение понятия «орган исполнительной власти» или «исполнительный орган государственной власти» . Законодатель до настоящего времени не определился с тем, как называть эти государственные органы: органы исполнительной власти или исполнительные органы государственной власти. Так, в ст. 77 Конституции РФ употребляется термин «органы исполнительной власти» . В статье 1 ФКЗ «О Правительстве РФ» Правительство РФ именуется высшим исполнительным органом государственной власти РФ. В ФЗ № 184 -ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» понятия «орган исполнительной власти» и «исполнительный орган государственной власти» используются как равнозначные. С нашей точки зрения, более приемлемым является термин «орган исполнительной власти» , поскольку он закреплен основным законом России – Конституцией РФ, является конституционным и до внесения соответствующих изменений в положения Конституции РФ не может быть изменен или заменен другим понятием.

Анализ действующего законодательства, регулирующего организацию и функционирование органов исполнительной власти, в частности указов Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 и «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 21 мая 2012 г. № 636 свидетельствует о том, что перечень федеральных органов исполнительной власти определяется исчерпывающим образом и не может быть расширен за счет других государственных органон, выполняющих функции государственного управления и не включенных в этот перечень. Следовательно, государственный орган может быть отнесен к числу органов исполнительной власти только в том случае, если он включен в систему таких органов специальным нормативным правовым актом. Органы государственного управления, не входящие в силу специальной оговорки законодателя (Президента РФ) в систему органов исполнительной власти, не могут быть отнесены к категории этих органов.

Понятие органа исполнительной власти Под органом исполнительной власти следует понимать входящую в систему органов исполнительной власти государственную организацию, специально созданную для осуществления от имени РФ или соответствующего ее субъекта внешневластной управленческой деятельности в пределах определенной для нее компетенции и территории и с использованием предоставленных ей административных полномочий нормотворческого, регулятивного или охранительно-защитного характера. Не могут быть отнесены к числу органов исполнительной власти образуемые внутри их системы различные координационные органы (комиссии, советы и т. п. ), предназначенные для предварительного рассмотрения вопросов, относящихся к компетенции тех или иных органов исполнительной власти, и подготовки предложений по этим вопросам, носящих рекомендательный характер. Такие координационные органы в отличие от органов исполнительной власти не наделяются административными полномочиями. Основные подходы к пониманию правового статуса координационных органов, образуемых в системе исполнительной власти, определены в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2006 г. № 2 -П.

Система органов исполнительной власти РФ представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых органов исполнительной власти, образованных и действующих на ее территории в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ, конституциями, уставами и иными законами субъектов РФ. В настоящее время система ФОИВ установлена указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314. В систему органов исполнительной власти России входят две группы органов (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ): 1) федеральные органы исполнительной власти; 2) органы исполнительной власти субъектов РФ.

I. Федеральные органы исполнительной власти Как разъяснил в своем Постановлении от 27 января 1999 г. № 2 -П Конституционный суд РФ, в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство, министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, ФКЗ «О Правительстве РФ» и иных федеральных законов. В то же время в названном акте Конституционный Суд РФ указал, что по вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. С учетом положений Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ и указов Президента РФ в настоящее время в систему федеральных органов исполнительной власти входят следующие виды органов.

Система ФОИВ – это совокупность организационноправовых форм ФОИВ 1. Правительство РФ – высший исполнительный орган государственной власти в России, возглавляющий всю систему органов исполнительной власти страны. Оно является коллегиальным органом исполнительной власти общей компетенции и осуществляет общее руководство деятельностью подведомственных ему иных федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, Правительство РФ осуществляет координацию деятельности иных федеральных органов исполнительной власти, а также подведомственных Президенту РФ. Правительство РФ состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Правовой статус Правительства РФ определяется главой 6 Конституции РФ и ФКЗ «О Правительстве РФ» от 17 декабря 1997 г. N° 2 -ФКЗ. 2. Федеральные органы исполнительной власти отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции. Основы правового статуса и система указанных федеральных органов исполнительной власти определяются указами Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 и «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 21 мая 2012 г. № 636. В соответствии с названными нормативными правовыми актами в систему федеральных органов отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции входят: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Дореформенная система ФОИВ Указ Президента РФ (январь 1994 г. ) разделял исполнительные органы на две группы: федеральные министерства и иные ФОИВ (государственные комитеты, федеральные и российские агентства, федеральные службы, главные управления, департаменты, инспекции и комиссии). В августе 1996 г. указом Президента РФ «О системе ФОИВ» было оставлено 6 видов ведомств: министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства и федеральные надзоры. Реформа 2004 г. – основная идея: разделения труда в сфере исполнительной власти.

Структура ФОИВ – это их конкретный перечень Структура ФОИВ, т. е. перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Президентом РФ и Правительством РФ, возложенных на них задач и полномочий, предлагается Правительством РФ и утверждается соответствующим указом Президента РФ (ст. 112 Конституции РФ). Структура федеральных органов исполнительной власти по мере необходимости может корректироваться Президентом РФ на основании предложений Правительства РФ. В настоящее время структура ФОИВ установлена указом Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 21 мая 2012 г. № 636.

Президент РФ Общее руководство деятельностью ФОИВ осуществляют Президент РФ и Правительство РФ с учетом выполняемых ими в соответствии с Конституцией РФ функций в механизме государственной власти. В соответствии со ст. 32 ФКЗ «О Правительстве РФ» Президент РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и по представлению Председателя Правительства РФ утверждает положения об этих органах. Общее руководство остальными федеральными органами исполнительной власти осуществляет Правительство РФ, которое и утверждает положения об этих органах.

ФКЗ «О Правительстве РФ» Статья 1. Правительство РФ - высший исполнительный орган государственной власти РФ. Правительство РФ является органом государственной власти РФ. Правительство РФ осуществляет исполнительную власть РФ. Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ. Статья 2. Правовая основа деятельности Правительства РФ. Правительство РФ осуществляет свою деятельность на основе Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ и нормативных указов Президента РФ. Статья 3. Основные принципы деятельности Правительства РФ. Правительство РФ в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, ФКЗ и ФЗ, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Статья 4. Деятельность Правительства РФ по организации исполнения законов и иных правовых актов. Правительство РФ организует исполнение Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением ФОИВ и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.

Полномочия Правительства РФ Статья 12. Общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных ФОИВ и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные ФОИВ подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Правительство РФ для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Правительство РФ распределяет функции между ФОИВ, утверждает положения о ФОИВ, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Правительство РФ устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов ФОИВ, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей ФОИВ, находящихся в ведении Правительства РФ, и их заместителей, руководителей ФОИВ, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ. Правительство РФ вправе отменять акты ФОИВ или приостанавливать действие этих актов. Правительство РФ вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ. Для расследования причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий Правительство РФ вправе учреждать правительственные комиссии по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий. По решению Председателя Правительства РФ к работе в указанных комиссиях могут привлекаться представители Федерального Собрания РФ.

Статья 13. Общие полномочия Правительства Российской Федерации. Правительство РФ в пределах своих полномочий: организует реализацию внутренней и внешней политики РФ; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, настоящему ФКЗ и ФЗ. Правительство РФ осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.

Статья 14. Полномочия Правительства РФ в сфере экономики. Осуществляет регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирует социально-экономическое развитие РФ, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики; вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации; осуществляет управление федеральной собственностью; разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества; осуществляет общее руководство таможенным делом; принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг; формирует мобилизационный план экономики Российской Федерации, обеспечивает функционирование оборонного производства РФ.

Статья 15. Полномочия Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики. обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг; осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом РФ; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.

Статья 16. Полномочия Правительства РФ в социальной сфере. обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; принимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики; взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями; разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.

Статья 17. Полномочия Правительства РФ в сфере науки, культуры, образования. разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки; обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки; обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования; обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов Российской Федерации.

Статья 18. Полномочия Правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды. обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Статья 19. Полномочия Правительства РФ в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью. участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов; осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.

Статья 20. Полномочия Правительства РФ по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ. осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ; организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований РФ; обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации; принимает меры по охране Государственной границы РФ; руководит гражданской обороной.

Статья 21. Полномочия Правительства РФ в сфере внешней политики и международных отношений. осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики РФ; обеспечивает представительство РФ в иностранных государствах и международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств РФ по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств; отстаивает геополитические интересы РФ, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории; осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научнотехнического и культурного сотрудничества.

Статья 23. Акты Правительства РФ. Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Правила организации деятельности Правительства РФ по реализации его полномочий устанавливаются в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ «О Правительстве РФ» , иными ФЗ и указами Президента РФ, Регламентом Правительства РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260. Регламентом определяются порядок планирования, подготовки и проведения заседаний, внесения и рассмотрения проектов актов, работы с обращениями граждан и др. Решения, принятые на заседании Правительства РФ, оформляются протоколом. Протокол заседания Правительства оформляется Аппаратом Правительства РФ в течение 24 часов после окончания заседания и подписывается председательствовавшим на заседании. Деятельность Правительства РФ и организацию контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых им решений обеспечивает Аппарат Правительства РФ.

Федеральное министерство Федеральное министерство является ФОИВ, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. В целях осуществления правового регулирования в соответствующей сфере деятельности федеральное министерство вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам своей компетенции. Вместе с тем федеральное министерство не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, прямо указанных в нормативных правовых актах Президента РФ и Правительства РФ, Таким образом, федеральные министерства создаются для выполнения лишь нормативно-политических функций. Кроме того федеральное министерство осуществлять координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, а также может осуществлять координацию деятельности государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Государственного фонда занятости населения РФ). Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).

Виды министерств В зависимости от подчиненности все федеральные министерства подразделяются на два вида: 1) федеральные министерства, находящиеся в непосредственном ведении Президента РФ, который осуществляет руководство их деятельностью: Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство юстиции РФ. 2) федеральные министерства, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ, которое осуществляет руководство их деятельностью: Министерство здравоохранения РФ, Министерство культуры РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство промышленности и торговли РФ, Министерство РФ по развитию Дальнего Востока, Министерство энергетики РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство связи и массовых коммуникаций РФ, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития РФ, Министерство спорта РФ, Министерство труда и социальной защиты РФ, Министерство строительства и жилищнокоммунального хозяйства РФ и др.

Федеральная служба Федеральная служба является ФОИВ, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. При этом под функциями по контролю и надзору понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, ФКЗ, ФЗ и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, т. е. не вправе издавать нормативные правовые акты, кроме случаев, предусмотренных нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Федеральным службам предоставлено право издания индивидуальных правовых актов по вопросам, отнесенным к их компетенции. Кроме того, федеральная служба по надзору не вправе осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг в соответствующей сфере своей деятельности. Федеральная служба возглавляется руководителем (директором) и является единоначальным органом. Вместе с тем федеральная служба по надзору может иметь статус коллегиального органа.

Федеральные службы в зависимости от подчиненности могут быть трех видов: 1) федеральные службы, находящиеся в непосредственном ведении Президента РФ, который осуществляет руководство их деятельностью, в частности ФСБ России, Федеральная служба охраны РФ, Служба внешней разведки РФ, Государственная фельдъегерская служба РФ; 2) федеральные службы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ, которое осуществляет руководство их деятельностью, в частности Федеральная антимонопольная служба; 3) федеральные службы, входящие в систему определенных федеральных министерств и находящиеся в их ведении, например Федеральная служба исполнения наказаний, входящая в систему Министерства юстиции РФ, Федеральная служба по труду и занятости, входящая в систему Министерства труда и социальной защиты РФ, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, входящая в систему Министерства образования и науки РФ.

Федеральное агентство Федеральное агентство является ФОИВ, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. При этом под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями ОАО. Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление ФОИВ непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, т. е. издавать нормативные правовые акты, а также осуществлять контроль и надзор в установленной сфере деятельности, кроме случаев, предусмотренных нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Федеральное агентство уполномочено на издание в пределах своей компетенции индивидуальных правовых актов. Федеральное агентство является единоначальным органом и возглавляется руководителем (директором). В то же время федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

Все федеральные агентства в зависимости от их подчиненности можно подразделить на три вида: 1) федеральные агентства, находящиеся в непосредственном ведении Президента РФ, который осуществляет руководство их деятельностью, в частности Главное управление специальных программ Президента РФ и Управление делами Президента РФ, имеющие статус федеральных агентств; 2) федеральные агентства, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ, которое осуществляет руководство их деятельностью, в частности Федеральное агентство по делам национальностей; 3) федеральные агентства, входящие в систему соответствующих федеральных министерств и находящиеся в их ведении, например Федеральное агентство специального строительства, находящееся в ведении Министерства обороны РФ, Федеральное агентство воздушного транспорта, находящееся в ведении Министерства транспорта РФ и т. д.

Органы и учреждения, создаваемые ФОИВ В целях обеспечения исполнения возложенных на перечисленные выше ФОИВ функций на всей территории России создаются территориальные, межтерриториальные, объектовые, бассейновые органы этих органов исполнительной власти в федеральных округах, в субъектах РФ, на особо важных и режимных объектах, в бассейнах рек и водоемов (главные управления, отделы и т. п. ), например, управление внутренних дел, управление Федеральной антимонопольной службы, управление Федеральной службы судебных приставов и т. п. ). Порядок создания указанных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти определяется Правительством РФ. Кроме того многие федеральные органы исполнительной власти в целях обеспечения исполнения отдельных государственных функций, реализуемых в сфере их ведения, образуют соответствующие подведомственные им и входящие в их систему государственные учреждения. Такие учреждения имеются, например, в системе Министерства образования и науки РФ, Министерства здравоохранения, МВД России, Федеральной службы исполнения наказаний.

Типовой регламент взаимодействия ФОИВ был утвержден постановлением Правительства РФ от 19. 01. 2005 № 30. Данный регламент устанавливает общие правила организации деятельности ФОИВ по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами. Типовой регламент внутренней организации ФОИВ утвержден постановлением Правительства РФ от 28. 07. 2005 № 452. Данный регламент включает в себя такие вопросы, как структура и штатное расписание ФОИВ и территориального органа ФОИВ, полномочия руководителей в ФОИВ, порядок планирования и организации работы, порядок подготовки и рассмотрения проектов актов, которые вносятся в Правительство РФ. Правила организации деятельности ФОИВ по реализации их полномочий, а также правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами устанавливаются регламентами федеральных министерств, иных ФОИВ в соответствии с типовым регламентом, утверждаемым Правительством РФ. ФОИВ также разрабатывают и утверждают: административные регламенты исполнения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг; должностные регламенты гражданских государственных служащих ФОИВ. Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг утвержден постановлением Правительства РФ от 11. 2005 № 679.

Организационное устройство ФОИВ Постановление Правительства РФ от 05. 11. 1995 № 1094 «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти» установило три вида структурных подразделений ФОИВ: департаменты, управления и отделы. Департаменты образуются только в министерствах.

II. Органы исполнительной власти субъектов РФ II. Органы исполнительной власти субъектов РФ. Система, организационноправовые формы, наименование, функции и полномочия органов исполнительной в каждом отдельно взятом субъекте РФ определяются в конституции или уставе, а также в принимаемых на их основе законах соответствующего субъекта РФ. При определении системы и правового статуса органов исполнительной власти все субъекты РФ обязаны исходить из положений ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. № 184 -ФЗ. В соответствии с ч. I ст. 17 названного ФЗ в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти (Правительством) субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ определяет перечень иных исполнительных органов государственной власти субъекта РФ (министерств, комитетов, управлений, департаментов и т. п. ). Положениями главы 3 указанного ФЗ определяются основы правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Административные органы Очевидно, что государственно-управленческая деятельность осуществляется не только органами исполнительной власти, входящими в предусмотренную действующим законодательством систему этих органов, но и иными государственными органами и даже государственными учреждениями. Однако система таких государственных органов и учреждений, их организационно-правовые формы, компетенция, порядок взаимоотношений с органами исполнительной власти до настоящего времени действующим законодательством не определены. Не исследован их правовой статус и в науке административного права. В целях отграничения субъектов, осуществляющих административно-публичную деятельность, от органов, осуществляющих законотворчество и правосудие, следует ввести в понятийный аппарат административно-правовой науки понятие «административный орган» .

Под административным органом следует понимать созданную в установленном административным законодательством порядке государственную или муниципальную организацию, а также индивидуального субъекта, которые уполномочены на осуществление в пределах предоставленной им компетенции административно -публичной деятельности от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования и наделены соответствующими административными полномочиями нормотворческого, регулятивного и (или) охранительно-защитного характера.

Административная компетенция Каждый административно-публичный орган имеет собственную компетенцию в административно-публичной сфере, т. е. административную компетенцию (вопросы ведения), под которой в науке административного права обычно понимают перечень вопросов, возникающих в административно-публичной сфере, властное решение которых с использованием предоставленных ему полномочий отнесено законом или основанным на нем подзаконным нормативным правовым актом к ведению данного органа. Компетенция административно-публичного органа выражается через цели его деятельности, решаемые им задачи и выполняемые им функции нормативного или правоприменительного характера (основные направления деятельности, обусловленные поставленными перед ними целями и решаемыми ими задачами), которые определяются соответствующим законом, подзаконным нормативным правовым актом и (или) положением об этом органе. Административно-публичные органы наделяется необходимыми им для реализации имеющейся у них административной компетенции административными полномочиями (права и обязанности) нормотворческого, регулятивного и (или) охранительно-защитного характера. Данные органы реализуют предоставленную им административную компетенцию посредством специальных административно-правовых методов и форм осуществления административно-публичной деятельности.

Административные органы, не входящие в систему органов исполнительной власти России К числу административных органов относятся не только органы исполнительной власти, но и иные государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, действующие в сфере государственного управления, осуществляющие административные функции и наделенные административными полномочиями. Все указанные административные органы в зависимости от пределов осуществления ими административно-публичной деятельности можно подразделить на две большие группы:

Виды административных органов 1) административные органы, действующие внутри государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений или системы таких органов и учреждений и осуществляющие только внутреннюю управленческую деятельность (к ним относятся, в частности, руководители соответствующих органов и учреждений, коллегиальные органы управления, действующие в названных органах и учреждениях, например Председатели палат Федерального собрания, Председатель Верховного Суда РФ, ректор и ученый совет высшего учебного заведения, администрация учреждения исполнения наказания, командующий армией и военный совет армии и т. п. ); 2) административные органы, осуществляющие управленческую деятельность за пределами соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и системы этих органов и учреждений в отношении не подчиненных им организационно физических и юридических лиц.

Административные органы, осуществляющие внешнюю управленческую деятельность, по существу, выполняют функции, аналогичные тем, которые реализуют органы исполнительной власти, и при этом наделяются аналогичными административными полномочиями. Как показывает анализ действующего федерального законодательства, административные органы, не входящие в систему ФОИВ, осуществляют внешние административнорегулятивные и административно-охранительные функции, в частности регистрационные, лицензионно-разрешительные, контрольно-надзорные, юрисдикционные, и при этом наделяются соответствующими административными полномочиями. К числу постоянно действующих административных органов, не входящих в систему органов исполнительной власти, можно отнести следующие виды органов.

Государственные должностные лица и должностные лица местного самоуправления 1. Государственные должностные лица и должностные лица местного самоуправления. Это единоличные административные органы, действующие непосредственно от имени РФ или соответствующих субъектов РФ и наделенные комплексом необходимых для реализации возложенных на них административных функций внешних административных полномочий. К числу таких должностных лиц относятся, в частности, Президент РФ и Уполномоченный по правам человека в РФ. Указанные должностные лица наделяются действующим законодательством значительным объемом внешних административных полномочий, в том числе правом издания нормативных и индивидуальных правовых актов по вопросам своей компетенции.

Президент РФ Особое место в числе названных единоличных административных органов занимает Президент РФ, который согласно ст. 80 Конституции России является главой государства и соответственно высшим должностным лицом в системе административных органов России – высшим администратором. Место и роль Президента РФ в административно-публичной сфере и в системе административных органов России сводятся в целом к тому, что Президент РФ:

является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; представляет РФ внутри страны и в международных отношениях; формирует состав высшего исполнительного органа государственной власти России – Правительства РФ; назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; принимает решение об отставке Правительства РФ;

по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров; определяет и утверждает по представлению Правительства РФ систему и структуру федеральных органов исполнительной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики России, реализуемые в соответствующей части ФОИВ; осуществляет общее руководство деятельностью подведомственных ему ФОИВ; осуществляет общий контроль за деятельностью Правительства РФ, иных ФОИВ, а также органов исполнительной власти субъектов РФ; формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется ФЗ; является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ; осуществляет общее руководство вооруженными силами РФ, иными войсками, воинскими (специальными) формированиями.

Счетная палата РФ 2. Счетная палата РФ. Она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему. В соответствии с ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» от 5 апреля 2013 г. № 41 -ФЗ данный организует и осуществляет государственный контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, а также государственный контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ. Счетная палата РФ наделена внешними административными полномочиями, в частности, правом проведения соответствующих проверок, изъятия необходимых документов, выдачи предписаний и направления представлений, реализуемыми в отношении иных государственных органов, органов местного самоуправления, иных организаций, в ходе деятельности которых осуществляется движение средств федерального бюджета или использование федеральной собственности.

Центральный банк РФ 3. Центральный банк РФ и его территориальные органы в субъектах РФ. В соответствии с положениями Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. № 86 -ФЗ ЦБ РФ осуществляет как нормативное, так и индивидуальное правовое регулирование отношений, возникающих в сфере функционирования денежной и банковской системы России. В целях осуществления такого регулирования он издает соответствующие нормативные правовые акты: устанавливает правила осуществления расчетов в РФ и правила проведения банковских операций, осуществляет разрешительные, регулирующие и надзорные функции в отношении не подчиненных ему организационно физических и юридических лиц, в том числе коммерческих банков и иных кредитных организаций. Центральному банку РФ предоставлено право лицензирования деятельности кредитных организаций, осуществления надзора за соблюдением этими организациями банковского законодательства, применения к ним мер административного принуждения, в частности таких, как выдача обязательных для исполнения предписаний, взыскание штрафов, отзыв лицензии на осуществление банковских операций.

Центральная избирательная комиссия РФ 4. Центральная избирательная комиссия РФ и нижестоящие избирательные комиссии, образуемые на территории России. В соответствии с положениями ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67 -ФЗ избирательные комиссии осуществляют подготовку и проведение выборов и референдумов в РФ. Избирательные комиссии в пределах своей компетенции, связанной с организацией и проведением выборов и референдумов, наделяются внешними административными полномочиями, в частности правом регистрировать кандидатов, принимать властные решения по вопросам организации и проведения выборов и референдумов, контролировать соблюдение действующего избирательного законодательства кандидатами и иными участниками избирательного процесса.

Органы прокуратуры РФ 5. Органы прокуратуры РФ. В соответствии с положениями ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17 января 1992 г. № 2202 -1 прокуратура представляет собой федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Органы прокуратуры наделяются внешними надзорными административными полномочиями, в частности правом проводить проверки исполнения законов федеральными органами исполнительной власти, государственными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, издавать индивидуальные правовые акты (предостережения, протесты, представления), возбуждать дела об административных правонарушениях и участвовать в производстве по этим делам.

Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления 6. Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления. В соответствии с положениями ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований (местные администрации) осуществляют внешнюю управленческую деятельность на территории соответствующих муниципальных образований (городских и сельских поселений, районов) и наделены соответствующими внешними административными полномочиями. В частности, местные администрации через систему образуемых ими отраслевых и межотраслевых органов осуществляют управление и распоряжение муниципальным имуществом, организуют функционирование муниципального жилищно-коммунального хозяйства, муниципального транспорта, муниципальных учреждений культуры, образования и здравоохранения, осуществляют контроль за соблюдением на территории муниципальных образований установленных представительными органами правил благоустройства, торговли и т. п.