АДМИНИСТРАТИВН ОЕ ПРАВО ИТАЛИИ Кривельская Ольга Валентиновна ст

АДМИНИСТРАТИВН ОЕ ПРАВО ИТАЛИИ Кривельская Ольга Валентиновна, ст. преподаватель, к. ю. н.

Понятие административного права Италии n n n Итальянское законодательство делает первичное различие между публичным правом и частным правом. Различие не вопростой доктрины и теории, поскольку ими управляют различные принципы. Для Италии, как и для других принадлежащих к романо-германской правовой системе стран, характерно выделение административного права, регламентирующего специфику деятельности органов публичной администрации, в самостоятельную отрасль публичного права. Административное право Италии представляет собой совокупность норм, регулирующих деятельность публичной администрации в сфере публичного управления. Кроме того, деятельность органов публичной администрации по управлению государственным имуществом также относят к сфере административного права. По мнению известного итальянского административиста М. С. Джаннини, в настоящее время достаточно сложно дать исчерпывающий перечень органов публичной администрации. Это обусловлено рядом причин. Во-первых, число данных органов неуклонно растет. А вовторых, в развитых государствах практически нет таких сторон человеческой деятельности, которые бы не затрагивали в ходе своей деятельности органы публичной администрации. Italian Administrative Law, by G. Miele, G. Cotzi and D. Falconi © 1954

n n n ПРИНЦИПЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ Под публичной администрацией в Италии, как и во всех других странах, понимается совокупность органов и учреждений, подчиненных политической власти, наделенных строго определенной компетенцией и обеспечивающих исполнение закона. Данные органы и учреждения действуют в соответствии с принципами, закрепленными в Конституции Италии, в законах, а также выработанными судебной практикой. К таким принципам относится, прежде всего: Принцип демократичности (ст. 1 Конституции Италии). В соответствии с данным принципом государственные должности разделяются выборные и назначаемые, причем в силу принципа демократичности первые из них превалируют над вторыми. Именно поэтому (в силу того, что изначально он получает свой мандат от избирателей на прямых выборах), Председатель Совета Министров выступает гарантом единства органов публичной администрации и определяет направление осуществляемой ими политики (ст. 95 Конституции).

n Разграничение полномочий между ветвями власти: законодательной, административно-исполнительной и судебной. Напрямую данный принцип не закреплен в Конституции Италии, однако его можно вывести из ряда других статей, в том числе ст. 95, 113, 121. Традиционно в соответствии с данным принципом одна ветвь власти не может вмешиваться в исключительную компетенцию другой ветви, защита данного принципа осуществляется посредством системы сдержек и противовесов. Особенностью итальянской доктрины является выделение не исполнительной власти, а административно-исполнительной, тем самым подчеркивается непосредственная близость административной деятельности и политической деятельности, которая ярко подтверждается той же фигурой Председателя Совета Министров.

n Принцип законности (ст. 97 Конституции Италии). Данный принцип подразумевает, прежде всего, что все органы и учреждения создаются в соответствии с законом, который в обязательном порядке должен закреплять компетенцию, полномочия данного органа, а также ответственность его должностных лиц, цели создания органа, его функции и способы осуществления данных целей. Также устанавливается запрет на создание органов и учреждений, которые имели бы «неограниченную компетенцию» , таким образом, подтверждается требование о детальном описании полномочий органов и учреждений в законе.

n Независимость органов публичной администрации То есть структура органа должна быть такой, чтобы какой-либо член органа, а тем более лицо, возглавляющее его, не было заинтересовано в принятии определенного решения (то есть не возникал так называемый конфликт интересов). Так, например, постановлением Конституционного Суда Италии 453/1990 было признано противоречащим закону положение, в соответствии с которым при проведении конкурса на замещение должности в местные органы, большинство членов комиссии должны были представлять совет коммуны, так как совет в данной ситуации был явно заинтересован в том чтобы данную должность занимали именно его представители. В то же время стоит отметить, что осуществление принципа независимости проявляется именно в конкурсном замещении государственных должностей. Также принцип независимости подразумевает, что в процессе принятия управленческих решений, органы осуществляющие выработку материала, предшествующую принятию решения, должны быть отделены от самих органов принимающих данное решение.

n n Принцип надлежащего процесса (статья 97 Конституции Италии) характеризует эффективность деятельности публичной администрации, соотношение затраченных ресурсов и достигнутого результата, соотношение достигнутых результатов и поставленных целей и т. д. Именно данным принципом руководствуются принятии решения о передаче полномочий органам области, коммуны, провинции. Принцип автономности предусмотренный ст. 5, 114 Конституции, а также конституционным законом 3/2001, относится исключительно к местным органам, а не к государству в целом. Конституция закрепляет, что Итальянская Республика состоит из коммун, провинций, городов федерального значения и областей. Данный принцип проявляется в том, что данные территориальные подразделения обладают собственным законодательством, собственными полномочиями и функциями.

n n n Принцип контроля Первоначально Конституция содержала следующие положения касательно контроля за администрацией: - контроль Счетной палаты за деятельностью государственной администрации (ст. 100) - контроль государственных административных органов за актами, издаваемыми областными органами публичной администрации (ст. 125) - контроль областных органов за деятельность местных органов публичной администрации (ст. 130) С реформированием Раздела V Итальянской Конституции, в целях усиления принципа автономности, были отменены виды контроля, предусмотренные ст. 125 и 130. Стоит отметить, что поменялся и сам предмет контроля. Если ранее он составлял в основном контроль за актами, то сейчас это контроль за деятельностью администрации в целом.

ИСТОЧНИКИ АП ИТАЛИИ n n n Особенностью правовой системы Италии является наличие специального нормативного акта, устанавливающего четкую иерархию источников права. В соответствии с Общими положениями о законе, принятыми вместе с Гражданским кодексом, источниками права признаются законы, регламенты, корпоративные нормы (утратившие свое значение после свержения режима Б. Муссолини) и обычаи (ст. 1). В новейших итальянских курсах публичного права дается более детальная классификация: источники права, обладающие верховенством (конституция и конституционные законы); первичные источники (законы и акты, имеющие силу закона); вторичные или производные источники (регламенты и приравненные к ним акты); иные источники (конституционные соглашения, обычаи, акты Европейского Союза).

СИСТЕМА ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

n n Совет Министров представляет собой коллегиальный орган, состоящий из отдельных министерств и Председателя Совета Министров. Данный орган играет главенствующую роль в определении отношения, правовой позиции Правительства в отношении с областями (как правило, такая деятельность осуществляется координирующих актов Правительства), в определении нормотворческой политики правительства (разработка Правительством законопроектов и их представление в Парламенте, посредством издания декретов, имеющих силу закона, а также посредством принятия регламентов, издаваемых декретом Президента Республики). Председатель Совета Министров – руководящая должность в данном органе, в полномочия которой входит общее управление политикой Правительства, поддержание единства политической и административной деятельности Правительства,

n Министерство представляет собой административную структуру, состоящую из нескольких подразделений, в которые в свою очередь входят должностные лица, во главе которых стоит министр. Соответственно каждый министр входит в Совет Министров, при этом все министры несут коллегиальную ответственность за акты, издаваемые советом министров, и каждый из них несет личную ответственность за акты, издаваемые его министерством. Однако существуют министры, которые не возглавляют никакое министерство, это так называемые министры без портфеля. Что касается количества Министерств, то цифры постоянно менялись.

n n Реформой Бассанини 1999 года предусматривала, что Правительство должно состоять из 12 министерств. С принятием в 2001 году закона 317/2001, это количество увеличилось до 14 (было введено Министерство труда, здравоохранения и социальной политики, а также Министерство по коммуникациям). В 2006 году был принят новый закон 181/2006, увеличивший количество министерств до 18. Путем разделений некоторых ранее существовавших министерств образовались Министерство по делам международной торговли, Министерство государственного образования и Министерство по делам университетов и научных исследований, Министерство Инфраструктуры и Министерство транспорта, Министерство труда и социального обеспечения, Министерство социальной солидарности.

n 2007 год ознаменовался возвращением реформы Бассанини, так как было установлено, что количество министерств не может превышать 12. А количество министров без портфеля и вице-министров совместно не может превышать 60. Сейчас структура правительства регулируется законом, принятым 13 ноября 2009 года номер 172/2009, согласно которому количество министерств составляет 13 (Министерство труда, здравоохранения и социальной политики было разделено на Министерство труда и социальной политики и Министерство здравоохранения), а количество министров без портфеля и вице-министров – 63.

n n n n Таким образом, на данный момент в Правительство Итальянской Республики входят: Министерство иностранных дел Министерство внутренних дел Министерство юстиции Министерство обороны Министерство экономики и финансов Министерство экономического развития Министерство по сельскохозяйственной политике и политике лесоводства Министерство по делам окружающей среды и охране морских территорий Министерство инфраструктуры и транспорта Министерство труда и социальной политики Министерство культуры и культурного наследия Министерство образования, по делам университетов и научных исследований Министерство здравоохранения

СТРУКТУРА МИНИСТЕРСТВ n n n Структура министерства состоит из следующих подразделений: Министр Вице-министр Совет министерства Генеральный сектретарь Департаменты, Подразделения, Отделы, Секции Законодательный декрет 300/1999 разделил министерства на 2 группы: n Министерства первостепенного значения, такие как Министерство Внутренних Дел, Министерство Юстиции, Министерство Экономики, Министерство Труда, Министерство Здравоохранения, Министерство Образования и т. д. – это министерства, охватывающие наиболее крупные и значимые отрасли. n Во вторую группу входят все остальные министерства, которые являются менее значимыми. n Помимо министерств создаются также иные подразделения, как правило осуществляющие консультативные функции. Например, Высший Совет Магистратуры – консультирует министерства в области конституционного права; Государственная Адвокатура – осуществляет правовое обеспечение органов публичной администрации.

Местное самоуправление в Италии Местные органы осуществляют административную деятельность на строго определенной территории. Таким образом, существуют • областные органы • органы провинции • органы коммуны n n n В зависимости от осуществляемых ими функций органы публичной администрации делятся на: 1) Совет во главе с его Председателем. Которые осуществляют законодательные полномочия (данный орган создается только на уровне области) 2) Администрация/Управа (создается на всех 3 уровнях) – осуществляет общие полномочия по управлению, а также обладает правом законодательной инициативы. Председатель Администрации/Управы (в коммуне – это Мэр) осуществляет исполнение директив, принимаемых Администрацией и Советом

ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА n n n Ключевые элементы отношений государственной службы были сформулированы в решениях органов административной юстиции. К их числу относятся следующие: работодателем является орган публичной администрации; назначение на должность производится на основании формального акта данного учреждения; осуществляемая работа обусловлена институциональными задачами конкретного учреждения и носит постоянный характер; в основе данных отношений лежит функциональная и иерархическая подчиненность; заработная плата служащих определяется на основании закона и регламентарного акта.

n В Конституции 1947 г. закрепляются равное право граждан обоего пола на одинаковых условиях поступать на государственную службу и занимать выборные должности (ч. 1 ст. 51), возможность приема на службу лиц итальянской национальности, не являющихся гражданами Республики (ч. 2 ст. 51), конкурсный порядок замещения должностей в публичной администрации (ч. 3 ст. 97), а также допустимость ограничения права состоять в политических партиях для судей, кадровых военных действительной службы, должностных лиц и агентов полиции, дипломатических и консульских представителей за границей (ч. 3 ст. 98). Основным нормативным актом, регламентирующим статус государственных служащих, является Законрамка о государственной службе № 93 от 29 марта 1983 г. , однако в отношении каждого из типов государственных служащих действует значительное число нормативных актов.

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ n n В Италии различают обычные и специальные органы административной юстиции. К первым относят административные трибуналы, действующие на основании Закона № 1034 от 6 декабря 1971 г. об образовании областных административных трибуналов. В каждой итальянской области функционирует один трибунал в составе председателя, являющегося членом Государственного Совета, и не менее пяти магистратов. Областные магистраты делятся на три категории. Референдарии назначаются на должность по результатам конкурса из числа лиц, имеющих высшее юридическое образование и проработавших по специальности не менее пяти лет. Первые референдарии и административные советники назначаются по решению правительства. Состав областных административных трибуналов утверждается декретом Президента Республики по предложению Председателя Совета Министров с учетом мнения Государственного Совета. Областной административный трибунал заседает в составе трех человек. Специализированными органами административной юстиции являются Счетная палата - по вопросам публичной отчетности. Центральная налоговая комиссия и соответствующие комиссии в отношении споров между налогоплательщиками и финансовыми органами, Высший и областные трибуналы публичных вод - в отношении водопользования.