第三章 糧食資源與農業用地開 發
一、農業的意義及其生產特性 ‧狹義定義：「闢土植穀謂之農」（漢書，食貨志） （美） Agriculture → 耕種土地，栽培作物 →與土地利 用關係密切。 （德） Landwirtschft→ 在土地上耕種 ‧廣義定義：人類利用土地以栽培動、植物的生產事 業；包括：農、林、漁、牧等事業。 ‧生產特性： （一）係屬生物性之生產過程 （二）深受自然條件之諸多限制 （三）農產品之質量殊難控制 （四）經營管理之經濟風險大 （五）報酬遞減律之作用特別顯著
表 3 -1 -2 農業與 業一般生產特徵之比較 特徵 農業 業 生產過程 有機性生產或生物性生產、具季 無機性生產、不具季節性、生產過程所需勞動力的比例較低 比例較高 與自然條件 之關連 性 受到自然條件之限制較多，農業 少受自然條件之限制， 業生產最 生產要廣大的土地面積，多係 低規模面積相對較小，可立體 平面使用；單位面積投入之容受力 受力低，商品產值 較低 高，商品產值 較高 產品質與量 之控制 性 因屬生物性之生產過程，又承受 因賴機械生產，產品的品質和數量 自然條件之嚴格限制，產品的 較易控制 品質和數量難以控制 經營管理之 風險 在生產和交易面的經營弱點多， 易於控制管理、經濟風險較小而獲 不利於因應價格變動而調整生 利較豐 產，故經營風險大而利潤微薄 與報酬遞減 作用之 關連性 報酬遞減律的限制迅速發生作用 報酬遞減律的限制不易發生作用— — 因上述特性影響，規模經濟效 濟效益低，競爭力相對較弱， 益低，競爭力相對較強，要求 供農用土地承受變更使用之壓 較多產業用地以供發展 力大
二、農業生產主要類型及農地資源利用特徵 （一）農業生產主要類型 1. 維生式農業（於發展中國家 Ding C為多） 栽種糧食作物的大部分供食用，僅少數提供交易、 儲存之用。按 單位產出 所用各類 生產因素比 區別， 有三類型：A. 集約型 B. 游耕型 C. 放牧型 2. 業化農業（於已開發國家 Ded C為多） 利用高科技自化石煉取的燃料來大量生產作物或 牲畜，以供銷國內外。常大量使用化肥、殺蟲劑、 灌溉水利設備，亦採溫室栽培，以提升單位面積 產量。這種生產方式，常有下列之生產模式： A. 農園式農業 —在 Ding. C生產專業性作物，再將之出 售給 Ded. C。 B. 牲畜放牧場 —將牲畜於原野地或牧草地放養，以 補充畜養場不足。
游 耕 採取刀耕火種方式 傳 型 統 自 給 傳 式 放 採取逐水草而居之 統 牧 放牧方式 式 型 農 業 1. 採取多種類耕作 方式 傳統 2. 採取間作方式 集約 3. 採取畛作方式 式 4. 採取多元栽培方 式 土地用量比率最高（ 約占 76％），勞力用量 比率居次（約占 15％）， 土 資本用量比率最少（ 地 約占 9％） 粗 放 利 土地用量比率最高（ 約占 82％），勞力用量 用 型 與資本用量比率較低 且大致相等（約各占 9 ％） 勞力用量比率最高（ 土 約占 73％），其餘土地、地 資本、石化燃料能源 集 用量比率較低且大致 約 相等（各約占 9％） 利 用 型
「間植」（interplanting）方式 其主要特徵為： l 1、多種類的耕作 （polyvarietal cultivation）：在 一坵塊上種植不同品種 的相同農作物 。 l 2、間作 （intercropping）：在一坵塊上同時種植 兩種或以上不同農作物 ，如：將吸收土壤中的氮 素而含有碳水化合物的穀類 ，種在能固定空氣氮素 且含有蛋白質的豆科植物 的旁邊，以便就近攝取養 份。 l 3、農林作 或畛作 (agroforestry or alley cropping)： 在灌木或一般樹木帶之間的地塊，栽種多種農作物 在一起；如：穀類或豆科植物可沿著果樹旁或容易 生長的樹木或灌木叢栽種，以便因後者可以：（1） 提供部分遮陽功能，減少水的蒸發量；（2）有助 於維繫並減緩土壤水分釋出；（3）生產水果、木 柴或用為作物生長的覆蓋物、牲畜的飼料。 l
4、多元栽培（polyculture）: 為間作的另種複雜型態，可栽 種多種成熟期不同的農作物； 在永續經營基礎之上，同時提 供糧食、藥草、燃料與自然的 農藥與肥料。 l 這種低投入的栽種方式，可因 同時栽種深根與淺根作物，有 效吸收土壤養分與水分；又可 採「輪作制度」以增進地力， 保持土壤溼度以減低肥料與灌 溉水份之要求，況且一年當中 均有植被覆蓋，亦可保護土壤， 免於遭受強風與暴雨的沖蝕。 產量高於高投入之單一栽培方 式。 l
業化 農業 1. 實施機械化， 2. 採 資本、石化燃料能源 用無機性化學肥 用量比率最高（約 料，3. 進行灌溉，4. 各占 32％），土地用 施用殺蟲劑， 5. 開 量比率居次（約占 27 闢大型牲畜飼養 ％），勞力用量比率 場，6. 採取大規模、 最低（約占 9％）。 專業化生產，但耗 用大量能源； 7. 投注高額資本化 投資，8. 慎選基因 並予配種， 9. 開辦 農業訓練與研究， 10. 加 處理食物， 11. 產、製、儲、銷 過程繁複， 12. 成為 「農企業」 資 本 集 約 利 用 型
業化農業生產 l Satellite images衛星影像 of massive and rapid development of greenhouse溫室 food production in Spain from 1974 (left) to 2000 (right). Figure 13 -5
Industrialized agriculture Plantation agriculture Shifting cultivation Nomadic herding Intensive traditional agriculture No agriculture
（二）農地資源利用特徵 1. 著重地力維護，俾益永續利用 2. 順應區域差異，調整利用型態（城鄉 區位差異產業機能有別） 3. 農地利用規模經濟不大，農地變更使 用勢所難擋
Natural Capital Croplands 耕地 Ecological Servicesg 生態功能 Economic Services 經濟功能 Ecological Services • Help maintain water flow and soil infiltration(土壤滲透) Help maintain water flow and soil infiltration Provide partial erosion protection Economic Services Food crops Fiber crops Crop genetic resources Provide partial erosion protection防護侵蝕 Can build soil organic matter • Food crops Jobs • Fiber crops(纖維) Store atmospheric carbon Can build soil organic matter有機物質 Provide wildlife habitat for some species • Store atmospheric carbon(儲存大氣中的碳) • Crop genetic resources作物基因資源 • Provide wildlife habitat(野生物棲息地) for some species • Jobs供應 作
全球重要農業文化遺產保護項目 浙江省青田 縣 l 稻田養魚距今 已有1200多年 歷史， l 最早是由農民 利用溪水灌溉， 溪水中的魚在 稻田裡自然生 長，經過長期 馴化而形成的 天然稻魚共 生系統 。 l www. shidi. org/sf_5726 FB 60 B 58442369 E 896 EBA 0 ACE 9968_151_zjsd. html -
三、世界主要的糧食問題 （一）量的問題 1. 1950~1990，世界糧量產增為 3倍，但有Ding. C糧食減產， 以非洲為最 (1974~1996)，每人糧產量減 20%，糧食年產 率降低. 2. 1950 -1984，世界糧產年成長率為 2. 3％； 1984 -1990，年成 長率卻減為 1. 8％； 1990 -1997，年成長率更減為 1. 1％。 原因如下： （ 1）全球人口增殖率 (1. 5％ )超過了糧食年增產率 (1. 1％ ) （ 2）生活環境逐漸改善，糧食的需求從而增加，尤其是以 飼養牲畜所須飼料作物最為明顯； （ 3）土壤沖蝕以及都市化與 業化導致耕地銳減及劣質化； （ 1980~1995年：穀物灌溉面積幾無成長，反而以每人耕 4） 地面積減少 5％的速率縮減； （ 1989~1997年：全球肥料用量減少 10％，平均每人肥料 5） 用量則減少 20％。
• Food Production, Nutrition營養, and Environmental Effects Food production increased significantly from 1950 to 1985 when production leveled off. Grain production (millions of tons) 2, 000 1, 500 1, 000 500 0 1950 1960 1970 1980 1990 Year Total World Grain Production 2000 2010
Per capita grain production (kilograms person) 400 350 300 250 200 150 1960 1970 1980 1990 2000 Year World Grain Production per Capita 2010
l 耕地灌溉面積減少的主要原因，為： 1. 許多糧食生產區 抽取地下水 的速率，往 往超過了含水層的補注量； 2. 灌溉 用水的使用欠缺效率 ； 3. 灌溉耕地因 土壤鹽化 而使糧食生產力減 低； 4. 快速 都市化 的結果，使得都市居民和農 民競用有限的水資源； 5. 全球氣候暖化，致使糧食生產區的 水源 供應不穩定 ； 6. 全球（尤其是開發中國家）有多數農民 無 力購買足夠的灌溉用水 ，因而全球耕地 的 83％多依賴降雨來灌溉。
（二）質的問題 1. 發展中國家 — 營養不足、營養失調問題嚴重導致（窮 — 愚 —弱 —窮）的夢魘。 (P. 286) 2. 已發展國家 — 營養過剩、營養失調問題 —肥胖的人漸 多，各年齡階層皆有。
Developed countries 3, 500 3, 300 3, 100 2, 900 World 2, 700 Developing countries 2, 500 2, 300 Year 2030 2010 2000 1990 1980 2, 100 1970 Ø Overnutrition 營養過剩 3, 700 1960 Ø Malnutrition 營養失調 Calories per day person Ø Undernutrition 營養不良
（三）食物之儲存與分配 1. 貧國 —或許非因糧食不足，而是分配不均， 致人餓死。 2. 原因主在於發展中國家常缺乏良好儲銷體系。 （四）糧食增產對環境衝擊 1. 業化農業，對環境影響甚大。根據聯合國 的研究，於 1950至 2000年間，由於土地退化已 肇致全世界耕地減產 13％，牧草地減產 4％的 糧食生產。 2. 過度捕漁、放牧、墾殖 →土壤流失，森林面積 下降，空氣污染 →有礙人體健康。
The U. S. agricultural system produces 17% of the world’s grain but affects the environment more than any other industry. 農業生產對環境滋生負面影響 4% Crops 2% 6% 5% Livestock Food processing Food distribution and preparation Food production 17% of total commercial energy use
A. Per capita food production has begun to decline, particularly in Africa since 1970, in the former Soviet Union since 1990, and in China since 1998. B. More than enough food is produced to meet everyone’s basic needs, but one in six people go hungry because of uneven food distribution. C. Poverty and inequality are the root causes of hunger and malnutrition（營養失調）. War, corruption, tariffs, and subsidies are other factors at work here. D. People need fairly large amounts of macro nutrients (protein蛋白質, carbohydrates醣, fats) and smaller amounts of micronutrients微量營養素 (vitamins such as A, C, and E) and minerals (iron, iodine碘, and calcium鈣).
E. WHO states that about 1/3 people suffer from a deficiency缺乏 of one or more of the following: vitamin A, iron, and iodine碘. (causes goiter甲狀腺 腫 - enlargement of thyroid gland甲狀腺), and iron.
F. Overnutrition營養過量 is when food intake exceeds energy needs and results in body fat. Too little exercise, too many calories, or both cause overnutrition. G. Both overnutrition and undernutrition in people lead to similar health problems: lower life expectancy, greater susceptibility to disease and illness易受感染, and lower productivity and life quality. H. The most harmful environmental impact caused by human activity is modern agriculture. 現代化農業對環境 有負面影響 I. Population growth, economic growth, lack of resources, and harmful environmental effects of food production may limit crop production in China.
• Environmental Effects Of Producing Food Ø Biodiversity loss Ø Soil degradation Ø Air pollution Ø Water shortages and erosion Ø Human health
Biodiversity Loss and degradation of habitat from clearing grasslands and forests and draining wetland Fish kills from pesticide runoff Killing of wild predators to protect livestock Loss of genetic diversity from replacing thousands of wild crop strains with a few monoculture strains Soil Erosion Loss of fertility Salinization Waterlogging Desertification p. 288
Air Pollution Greenhouse gas emissions from fossil Fuel issue（石化燃料散發引發溫室效應 氣體-CO 2） Other air pollutants from fossil fuel use Pollution from pesticide sprays Water waste Aquifer depletion Surface and groundwater pollution from pesticides and fertilizers Increased runoff and Overfertilization of lakes flooding from land cleared and slow-moving rivers to grow crops from runoff of nitrates and phosphates from Sediment pollution from fertilizers, livestock Erosion（侵蝕沈澱物污染） wastes, and food processing wastes Fish kills from pesticide （硝酸鹽+磷酸鹽→營養 runoff 過量）
Human Health Nitrates in drinking water Pesticide residues in drinking water, food, and air Contamination of drinking and swimming water with disease organisms from livestock wastes Bacterial （細菌）contamination of meat
四、糧食問題之解決途徑 （一）質與量的同時提升 • 非集約增加 →擴充耕地 A. 期作數不增，未必育種施肥 • 集約式增加 →提升單位面積產量 B. 期作數增，育種施肥
1. 擴充耕地 (1)可耕地（使用中）所占%，僅11%，要擴充並 不易（參P. 294圖） (2)農耕業需受自然條件限制，邊際報酬遞減律作 用迅速。 (3) 因應社經發展之需，農地轉用壓力日增。（∵ 土地競爭使用） (4)為彌補農地變更使用之不足，開闢邊際土地， 但品質卻趨惡化。 (5)其他因素： 區位適當性問題 壤質適作性問題 蚊蟲干擾問題
水 田 總 計 年 次 及 地 區 別 旱 田 合 計 兩期作 田 單 期 作 田 第一期 作 民國 88 年 耕地占 總 面積% 第二期 作 855 073 444 456 321 139 7 089 116 228 410 616 23. 75 89 851 495 442 005 317 495 7 104 117 406 409 489 23. 65 90 848 743 438 974 315 544 7 239 116 191 409 769 23. 57 91 847 334 435 369 314 116 10 220 111 033 411 965 23. 53 92 844 097 432 949 319 021 10 933 102 995 411 148 23. 44 93 835 507 427 592 328 713 12 809 86 070 407 915 23. 20 94 833 176 425 667 328 836 15 227 81 604 407 510 23. 14 95 829 527 423 721 328 473 16 484 78 764 405 806 23. 04 96 825 947 422 177 327 552 18 643 75 982 403 769 22. 94 97 822 364 420 580 327 728 15 378 77 473 401 784 22. 84
2. 提升單位面積產量 （ 1）育種 —兩次的綠色革命， 1960年代 /1970年代 「綠色革命」之意義：運用 科技培育與選 擇穀物品種 ，施用足量的 水、肥料等投 入 ，以提高產量品種的進步技術。今日， 不僅要研發提高產量品種的進步技術， 且藉助於 基因 程 與其他型態的 生物 科技 以達農業增產的目標。 • 1950 -70年代 —使 Ded. C糧產 ↑，近 90%。 • 1967年代 —使 Ding. C糧產 ↑，近 70%，成績 斐然。
• Producing Food by Green-Revolution Techniques Ø High-input monoculture(單作，單一栽培 ) Ø Selectively bred or genetically-engineered crops Ø High inputs of fertilizer(肥料 ) Ø Extensive use of pesticides(農藥 ) Ø High inputs of water Ø Multiple cropping（多期作）
• 綠色革命 First green revolution Second green revolution (developed countries) (developing countries) Major International agricultural research centers and seed banks
1. The first revolution occurred in developing countries between 1950 and 1970. 2. The second revolution has occurred since 1967 in developing countries with enough rain and/or irrigation capability. a. Fast-growing dwarf varieties矮莖 of rice and wheat, especially for tropical and subtropical climates, have been introduced. b. Use of pesticides, water, and fertilizers as well as food yields have increased. c. Several crops can be planted during one year, increasing food yields further. 3. Such revolutions use machinery and fossil fuel（化石燃料） to plant and harvest; high-input green revolution agriculture uses 8% of the world’s oil output.
（ 2）綠色革命之限制： 需以 肥料、水量、農藥施用相互配 合 生產米、麥，取代既有豆莢類（含 植物性蛋白質）生產 → 多元栽培 ↓→壤質惡化 →需增施化肥 →成本 ↑ 邊際報酬遞減 作用產生 →作物年 成長率 ↓ 基因多樣性喪失，不利未來綠色 革命發展。 (生物多樣性 ↓)
(3)綠色革命的後果—造福窮人？ 在 Ded. C，綠色革命的結果，可能 造福大多數人， l 在 Ding. C，綠色革命的結果，未 必造福大多數人；為何？ l
問題癥結 資金問題 A. 大地主與資本家： 資金雄厚，容易獲得貸款，購買生產資材， ∴綠色革 命的成果（品種改進）得以享受到。 B. 小自耕農： 資金短缺，債信不足 →得不到貸款，無力購置生產 資材 →無法享受綠色革命成果，經營不善 →競爭力 低（ ∵AC無法 ↓） →退出農場 C. 佃農： 土地生產力的提高伴隨著地價與地租的上漲，既有 佃農無力負擔土地使用成本，喪失耕作收益機會； 而機械化耕作更意味著人力需求的減少，僱農因 而失業 ∴小自耕農、佃農、僱農被迫離開農場，易產生都市
技術問題 綠色革命所伴隨而來的生產技術，就是採機械化、 業化農業式的生產方式，但如此一來，使 Ding. C（沒有這類生產資材供應）仰賴 Ded. C（跨國 企業 —供應種子、化肥、農機、油料等等）至深。 l Ding. C採用綠色革命技術 →需用價昂生產資材 → 向 Ded. C購入 → l Ding. C的外債之債台高築（付錢買進口油料、資 材） →經濟成長率 ↓ l 【 Y=C+I+G+(X-M)， Y是所得，Ｍ是進口額，當 M↑ 則 Y↓】 小結：綠色革命的成就能夠發揮，並造福窮人， 恐怕得採「台灣模式」，而不是「印度模式」。
• Increasing Crop Production Ø Crossbreeding(雜交繁殖) and artificial selection(人 選擇) Ø Genetic engineering 遺傳 程(gene splicing 基因疊合) Ø Genetically modified organisms (GMOs) 基因改造生物 Ø Continued Green Revolution techniques Ø Introducing new foods引介新食品 Ø Working more land 開闢耕地
Trade-Offs Genetically Modified Food and Crops Projected Advantages Need less fertilizer and water 施用較少肥料、水 Projected Disadvantages Irreversible and unpredictable genetic and ecological effects 影響不可測、不可逆 More resistant to insects, plant Harmful toxins in food From disease, frost, and drought possible plant similar Crossbreeding, which mixes the genes of cell Mutations 抗病、抗旱、抗寒 types of organisms, and genetic植物細胞質變 潛藏有毒物質 engineering, which Faster growth 成長快速 New allergens in food Can mixes slightly salty soils grow in genes of different organisms, can be used to 食物產生過敏原 可在帶少許鹽分地生長 Lower nutrition increase yields of crops. 營養較低 Less spoilage較少損壞 Increased evolution of Pesticide-resistant Insects and Better flavor風味較好 plant disease 昆蟲病菌產生抗藥性 Less use of conventional Creation of herbicide-Resistant pesticides少用傳統殺蟲劑 weeds雜草產生抗藥性 Tolerate higher levels of Harm beneficial insects pesticide use可多用農藥 傷害益蟲 Lower genetic diversity Higher yields高產出 減低基因多樣性
• Increasing Crop Production A. Crossbreeding is a 15+-year process. The varieties are useful only for a few years; then pests and diseases reduce the effectiveness of the new varieties. 害蟲、疾病 →新品種效力↓ B. Genetic engineering, which splices a gene from one species into the DNA of another species, is creating improved strains改造品種 of crops and livestock animals. C. GMF (genetically modified food) has generated much controversy and fear. 人們對基因改造食物擔憂 D. The unknowns of genetically modified crops on human health and ecosystems are widespread. 基改作物影響不明 E. The green revolution may not be expandable indefinitely. F. People do not try new foods easily; most will reject insects as a protein source, for example. 你願吃蟲？
• Increasing Crop Production G. Polycultures of perennial crops(多年生作物) have been suggested as a way to decrease tilling the soil, reduce energy use, save water, and reduce soil erosion and water pollution. 少擾 動土壤、少用能源、節水、減少沖蝕與水污染 H. Irrigated land person has decreased since 1978. This is partly explained by the increasingly rapid rise of world population, by depletion of underground aquifers, inefficient use of irrigation water, and salt buildup in soil. 地下含水層耗盡、土壤鹽化、灌溉欠 缺效率，使每人灌溉面積減少 I. Many analysts believe that significant increase in cropland is unlikely over the next few decades. 但耕地擴充不易 J. People in urban areas should grow more of their own food—in backyards, in rooftop and balcony gardens, etc. 屋頂、陽台菜園？ K. Much food that is produced is wasted through spoilage, 浪費 inefficient processing and preparation, and plate waste. It is estimated that affluent countries waste nearly 60% of their food.
（二）農業政策之研訂 (Government Agricultural Policy) 農業政策意義：係指一套與國內農業 和進口外國農產品相關的法律和措施。 政府通常實施農業政策，以達到在國 內農產品市場具體結果的目標。如： 對於保護水土、造林復育的農民方給 於補貼。 l 施行結果的範圍：可能從保證的供應 水平、價格穩定、產品品質、產品選 擇、土地利用或就業等皆屬之。 l
• Government Agricultural Policy Ø Artificially low prices人為降低糧價 Ø Subsidies 補貼 Ø Elimination of price controls宜除價格管制 Ø Food aid糧食援助
1. 價格政策- (1)壓低糧價 Ding. C採此手段，問題多；台灣以往亦採低糧價政 策，但問題較少 有一套經濟發展策略 實施土地改革 農民樸實、勤奮，自立性較強（與其他 Ding. C比 較，依賴地主不深）
1. 價格政策 (2)補貼農民 採取保證價格、現金補助、進口限制等措施 →保證農民每年有相當收入 l EX：印度因採此策略→糧食加倍生產 ∵(a)綠色革命 (b)政府取消低糧價管制，代之以保價策略，使 糧食之進口價與國內售價相衡 l EX：台灣以往壓低米價，至民 63，設置「糧食 平準基金」，實施稻穀保證價格政策，以激勵 農民增產。
(2)補貼農民 -保證價格政策 ◎ 保價政策之後遺症 剩 （請參閱下圖） => 糧食生產過 l 當市場均衡價為OPe，顯然過低，則政府 採保價政策(price floor，或譯價格低限)定 價 l 在OPf→DS產生超額供給（生產過剩）
(2)補貼農民 -生產過剩對策 超額供給由政府收購：補貼 Qd. ABQs l 但長期補貼支付↑，收購後運輸、倉儲→ 成本↑ ∴為使成本↓→ 糧食援助外國(Ding C) →糧產欠收時拋售，使糧價↓ l 優點：為維持糧產自給，效果較佳。 l 限制：長期負擔，政府財政困難。
(2)補貼農民 - -生產過剩對策 l 採補貼（均衡價格－保證價格）差額辦 法： l 維持市場均衡價格，政府不直接干預，另 補貼差額， ∴支出為 （OPf－OPe）×OQe＝Pe. Pf. CE l 優點：維持市場機能，租稅收入移轉給農 民。 l 限制：不能達到增產糧食的效果。
(2)補貼農民- -生產過剩對策 l 減產（稻田轉作、休耕，甚至農地變更 用途） l 使SS→S’S’，以便節省政府開支，也可提 高農民所得。 l 限制：資源閑置浪費，轉作後作物制度不 易安排。
(2)補貼農民- -生產過剩對策 l 提高D（開發新產品→米果，擴展外銷） ∴設法使DD→D’D’ l 優點：提高農民所得，減少政府支出。 l 限制：個人胃納有限，不易做到。
台灣：（稻米保價、休耕轉作政策） l l l 以往採對策 -保價收購 缺點：政府財力不勝負荷，外銷受阻（只能賣 給低所得國家），倉容不足，且稻米過剩情形 不能解決。 改採對策 -休耕轉作 缺點：成效不是很好，∵兼農多，稻作機械化 程度高，種稻習慣，售後餘糧自家食用→轉作 情形不踴躍 休耕→政府補貼支出↑
現況：同一農地在同一年度內辦理休耕，除乾 旱等特殊情況外，第一期作必須種植綠肥作物 ， 第二期作可選擇種植綠肥作物 或辦理翻耕以維 護地力。惟經專案報准之地區第二期作已種植 綠肥作物者，第一期作得選擇辦理翻耕。 l 休耕地翻耕之用意，旨在避免農地雜草叢生或 荒廢，影響鄰近之農耕環境。休耕田區必須做 好田間管理措施，防止農田荒廢，必要時得隨 時恢復生產，以確保糧源及糧食安全。 l 但實際情形為何？參 l http: //www. peopo. org/island/post/15605
美國補貼政策與後果 1960 -1970年代，政府鼓勵增產，以便： (1)外銷或外援，解飢；(2)增加糧產出口， 賺取外匯，以紓解自 1973年OPEC因禁運 石油後（油價↑）大量進口油品，高抬成 本之困。=>農民買機器、土地………， 擴充生產 l D農地↑→P農地↑=>債信好 →借款買更多地、農機→負債↑ l 1981 -1986年代 ‧每英畝農地價格，下降 27%（中西部農場，下降40%～ 50%） l
l ‧農場淨所得↓、農產品出口↓→因因相循， 農民負債更難償債 l 美政府採對策 外，亦採對策 ，設法使農 民減產。 l 聯邦補助款用以協助「經濟確有困難農民 」解決問題 ‧獎勵休耕(對策 )，收購餘糧(對策 ) l 協助農民還債 l 前提: 加入政府水土保持方案，給予補貼。
l l l 限制：減少聯邦補助款，有困難，因這些 農場主等人具政治影響力。 許多大型公司農場，飽受補助款的好處。 （利高、風險低） 中、小農場的收入 1/3～ 1/2之中，靠中央 補貼，依賴已深。 關係產業—小銀行、農機商、農產加 商、肥料商、種子供應商、農藥商 …. 希望農場繼續經營。
l 補貼農民不易取消，或可獎勵農民有利於 環境永續行為，慢慢轉向： l 保護水和土壤、 l 種植能源作物，以利發展生質能源 l 在退化地上造林 l 保護並復育濕地 l 保護野生物 l 採取永續性農耕（後述）
2. 農地政策 (1)實施土地改革 許多發展中國家實施土改原因： 小農生產力＞大農生產力（ 商業尚不發達） 避免無地農民往都市遷移 →都市問題不易解 決 創造農村就業機會 台灣土地改革： 民 38，耕地三七五減租 民 40，公地放領（這與今擬對宜農、林、牧坡 地放領有所不同） 民 42，耕者有其田
三七五減租(二五減租)的由來 「二五減租」 l 即假定地主與佃農對半分租 ，就佃農 應繳部 分減去 百分之二十五 （自給的生產資材）， 所餘即收穫量的千分之三百七十五，係指土 地正產物收穫總額的千分之三百七十五為地 租的標準，故其意涵與「三七五減租 」相同。 l 1949年 4月14日，臺灣省政府頒布「臺灣省 私有耕地租用辦法」 ，限定 臺灣農地租額 不 得超過 主要作物正產品 全年收穫量的千 分之三百七十五 ，不及者依其原約定不得 增加，並規定耕地租用應一律換訂書面契約 。 l
公地放領 l 臺灣公有耕地 ，均係接收 日治時期各級政 府公有 及日人私有之耕地 而來，1952年， 約有18萬甲。 l 於 1951/6/4公布「臺灣省放領公有耕地扶植 自耕農實施辦法」，8/14又頒訂「各縣市辦 理放領公地 作須知」等法令。 l 目的 是想藉由公地放領，解決貧農生活 ， 使渴望土地之貧農，能獲得公地 ，自有自 耕 。1951年秋依法開始分期放領公地，至 1976年，先後舉辦九次大規模放領，出售 公地約14萬公頃，
實施耕者有其田 地主可保留自有耕地及出租耕地，合計7等則至 12等則之水田 3甲 ，其他等則之水田或旱田依 此標準折算。經政府核准之新開墾地等，可免 予徵收。其餘超額部分，必須徵收放領給現耕 佃農。放領的地價，以耕地正產物（稻穀甘藷） 全年收穫總量 2倍半（分10年均等攤還） 。 l 徵收補償費中，70％為政府發行之實物土地債 券 。債券分10年平均償付，並加附年息 4%。徵 收補償費中，30%為一次給付之水泥、紙業、 礦、農林四大公司之股票 。 l 因政府實施土地改革，遂能促進 商業發展， 使人民生活富足，社會安定，進一步促成民主 政治的實現。 l
土改成功經濟因素： A. 所有權是使砂土變黃金的魔術（ Author Young） →收益盡歸己 B. 耕地減租， 租金負擔低 ，收入相對增加。 C. 農業 技術改良 D. 日據時代， 水利興修 大備，有利於爾後土改、 農地重劃 施行。 • 土改成功非經濟因素： A. 實施土改者與地主間幾無瓜葛，少有利益勾結 之情事。(實施者為大陸來台菁英，在台並無 恆產 ) B. 土改 方案縝密 ，決策至執行，一氣呵成。 C. 地主、農民質樸 、守紀，殖民時被壓迫與服從 習慣猶存。 D. 佃農自己備有生產資財 ，仰賴地主不若其他開 發中國家深。 •
(2)保護優良農田 德空間規劃法 Roumonderung Gezets l 留設 並保護 一定地區以供農業部門之發 展 ，使基於家庭農場 之結構 得以發展成 為有效率與具競爭力 之經濟部門 ；為保 護自然資源與維護自然環境與鄉村地區， 應與有效率及永續性之林業部門協同合作。 l 保護地區性特定農業 ，並維持足量之大 面積農業與林業用地 。於區域內應致力於 達成農業與林業用地之均衡比率。（ ROG§ 2（2）-10）
日本「農地法」等 日本則依農業振興地域法 將農地 劃分為： l 農用地區域內農地(最優農地 )、甲種農地(次優 農地 ) 、第一種農地(大規模集團農地 )、第二 種農地(小規模集團農地 )以及第三種農地(位 於市街化地區 )，嚴格管制變更使用 。 l 對於農地的劃設大抵依循分級分區 之概念 ，對 於農地使用亦分別給予不同程度 之規範與限制 ， 以積極促進農地利用 ，並消極避免負面影響 滋生。 l
台 灣 A. 生態 ‧生產 ‧生活（三生）良好環境之維護 B. 都市土地 —劃設「農業區」、「保護區」 C. 非都市土地 —劃設「特定農業區」、「一般 農業區」，編定「農牧用地」予以保護。 D. 農地變更使用，應訂定「 農業主管機關同 意農業用地變更使用審查作業要點 」。
l l l l 五、申請農業用地變更使用，經審查有下列情形之 一者，不同意變更使用 ： (一)未依規定規劃設置隔離綠帶或設施者 。 (二)使用原有農業專屬灌排水系統作為廢污水排放 使用者。 (三)申請變更範圍內夾雜未申請變更之農業用地且 妨礙其農業經營者 。 (四)妨礙原有區域性農路通行者。 (五)申請變更農業用地面積已達非都市土地使用管 制規則所定應送區域計 畫擬定機關審查面積百分之 九十以上，且有採取部分土地分割情形者。 (六)申請變更農業用地面積已達非都市土地使用管 制規則所定應送區域計畫擬定機關審查之面積，而 藉分期分區開發，分次申請用地變更者。
l l l l 六、非都市土地特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地，在不影 響農地重劃區完整性及農業生產環境之原則下並符合下列情形之 一者，得同意申請變更使用 ： (一)因防止災害、國防需要、規劃農民住宅所需之用 地。 (二)經行政院核定之公共建設所需用地。 (三)申請事業用地變更面積已達送區域計畫審議規模者，因無可 避免使用農地重劃土地，且已依規定對使用農地重劃土地之灌、 排水系統等農業建設投資未造成影響，或有影響惟已研擬相關防 護與配合措施者。 (四)凹入鄉村區為自然地形、建築用地包圍或被合法建築用地包 圍、夾雜之零星農業用地，符合非都市土地使用管制規則規定者。 (五)政府機關興辦公共建設或政府機關興辦提供公眾使用之設施 所需用地。 (六)經中央農業主管機關專案核准與農業經營相關之農業產銷設 施所需用地 。 (七)民國九十八年十二月三十一日前依據行政院 2015年經濟發展 願景第一階段三年衝刺計畫所規範原設廠用地於依農地重劃條例 辦竣農地重劃前已編定為丁種建築用地申請毗連土地擴展 業， 且原設廠及擴展 業均屬低污染無公害事業者。…
臺灣地區 94年 6月「耕地」與「農業用地」面積分析圖 農業用地總面積 2, 296, 208公頃 註：右表中之「其他用地」包 括水利用地、生態保護用地、 國土保安用地。
E. 國土計畫法（草案）(民 98. 10版) l l l 國土規劃基本原則 1、國土保育地區應以保育及保安為最高指導原則， 並限制開發使用，對環境劣化地區應逐漸復育其生 態機能。 2、海洋資源地區之保育、防護除比照前款規定辦 理外，對港口、航道、漁業、觀光、能源、礦藏及 其他重要資源，應整體規劃利用並增進其產業效益 3、農業發展地區 應確保基本糧食安全，積極保 護重要農業生產環境及基礎設施，並應避免零 星散漫之發展。 4、城鄉發展地區應以集約發展、成長管理為原則， 創造寧適之生活環境及有效率之生產環境，確保完 整之配套公共設施。
E. 國土計畫法（草案）(民 98. 10版 ) l 農業發展地區劃設目的為 保護重要農業生 產環境及基礎設施，確保農業生產環境之完 整 l 農業發展地區：依 農業整體發展需要 與 產 業類型 及特性予以分類，並依農地資源特 性就 主、次要或 可優先釋出農地 等，予以 分級 。 l 農業發展地區應以 維護農業生產環境之 完整性 為 原則 ， 避免零星變更 ，並避免使 用特定農業經營地區 或 曾經投資建設重
(3)推行農地重劃，以利機耕 • 定義：係將一定區域內不合經濟利用的農地 加以重新 整理 ，予以交換分合 ，區劃整理成一定標準坵塊 (100 mx 25 m=0. 25 ha)，並同時配合興修水利 ，整理改 良灌溉排水、配置農水路 ，使每一坵塊農地均能直接 臨路 、直接灌溉及直接排水，以改善生產環境，擴大農 場規模，增進農地利用的一種綜合性土地改良措施 。 • 成果: 台閩地區農地重劃自民國47年開辦迄97年度，共 辦理797區，面積391, 993公頃 。本（98）年度計畫辦 理重劃建設者為苗栗縣苑裡鎮南山重劃區(113公頃)、台 中縣大甲鎮西岐重劃區(91公頃)及彰化縣二林鎮萬興重 劃區(406公頃)等3區，面積共計610公頃。
農地重劃主要效益 重劃後以十二公頃為灌溉單元 ，使農場結構改 善 ，不僅便利農業機械化之推行 ，且有利於農 地租賃、共同經營與合作經營之推行。 l 重劃後因肥料使用量增加及排水暢通 ，地下水 位降低，有利作物根部發育 ，可實施正條密植， 對病蟲害之防治均具成效，使重劃後作物單位 面積產量增加 。 l 重劃後共有土地按持分歸戶後，予以交換分配， 土地權利由複雜趨於單純 且重劃後土地方整， 界樁明確，可杜絕界址糾紛 。 l
德國的土地重劃 農地變更使用指導原則 —以德國Bavalia邦為例 l 德國所辦理的特殊任務 土地重劃 ，係因大型 營建 程需要投入的大 量土地資源，且涉及大 規模的土地移轉。為避 免 行政機關採取土地強 制徵收可能損害地主 的權益 ，故提出特殊任 務的土地重劃方式，以 調和公、私部門利益的 衝突。（如左圖） l 此外，特殊任務土地重 劃的特色之一，在於以 居間購地或土地預購的 配合措施，來因應未來 大量 程用地的需求 。
農地重劃主要缺點 景觀單調、失卻美感 l 去除綠籬、興建水泥溝渠 l 生物多樣性流失 l 功能有限 意外效果： l 農路開闢，利於興建農舍，甚至興建違規 廠， 但欠缺嚴格管制，反而形成污染源。 l 農地興建農舍最小基地面積限制是 0. 25公頃，恐 將形成「到處是厝」，未來重劃更困難，農村更 醜陋。 l 實施「整合性農地重劃」，或許是解決之道。 l
整合型農地整備示意 圖 嘉義縣義竹鄉東光、東榮社 區 農村社區 新聚落 農村社區範圍 鄉村區 新聚落 整合型農地 整備範 圍 鄉村區
(4)擴大農場規模 為降低農產品平均成本，以提升產品競爭力，需 要擴大農場規模，以利機械化耕種。其方法為： 買地或租地。 l 較為便宜方式—採「小地主大佃農」制 l 年邁、無力耕種之地主，將耕地出租，退出農業 經營；有志務農者，承租耕地，以擴大農場規模， 提高經營效率。 l 如何操作？透過「農地銀行 」(建置資訊平台) ， 由農民團體辦理，將願意出讓的農地集中轉租 或轉售給單一經營體 ，以促進農地整體經營 利用 ，達到活化農地利用的目標。 l
• (5) 實施永續（可持續性）之農業經營（農地利用） 方式 Solutions: Sustainable Agriculture Ø Low-input agriculture Ø Organic farming Ø Profitable Ø Increasing funding for research in sustainable techniques
• Sustainable Agriculture實施永續（可持 續性）之農業經營（農地利用）方式 A. There are three main ways to reduce hunger and malnutrition and the harmful effects of agriculture. 減 少飢餓、營養不良、農耕不力之方： 1. Slow population growth. 2. Reduce poverty. 3. Develop and phase in 逐步引入systems of more sustainable or low-input agriculture更永續、低投入 農業 (organic farming有機農耕). B. In 2002, agricultural scientists reported that a 21 year study comparing organic and conventional farming methods show that there a number of advantages to low-input organic farming.
C. Four major strategies have been suggested to help farmers make the transition to more sustainable agriculture. 永續農業轉型的四大策略 ； 1. Increase research on sustainable agriculture and improving human nutrition. 加強永續農業 研發，改進人類營養 2. Set up demonstration projects throughout each country for farmers. 為農民實地操作示範 3. Provide subsidies and increased foreign aid to encourage its use. 提供補貼、增加外援 4. Establish training programs in sustainable agriculture for farmers and government agricultural officials; encourage the creation of college curricula in this area. 加強永續農業培訓課程 D. The goal is to feed the world’s people while sustaining the world’s natural capital and living off the natural income it provides. 維繫自然資本，供應全球糧食需求
Solutions Sustainable Agriculture Increase Decrease High-yield polyculture 高產之多元 栽培 Organic fertilizers有機肥料 Soil erosion土壤侵蝕 Biological pest control 生物性控制蟲害 Aquifer含水層 depletion耗盡 Soil salinization鹽化 Overgrazing 過度放牧 Integrated pest management綜合 性害蟲管理 Overfishing 過度捕撈 Irrigation efficiency灌溉效率 Loss of biodiversity 多樣性流失 Perennial crops 多年生作物 Loss of prime cropland 減少耕地 Crop rotation 輪作 Food waste 浪費糧食 Use of more water-efficient crops Subsidies for unsustainable farming and fishing 減少不當補貼 Soil conservation Subsidies 補貼 for more sustainable farming and fishing Population growth Poverty
What Can You Do? Sustainable Agriculture • Waste less food少浪費食物 • Reduce or eliminate meat consumption減少肉食 • Feed pets balanced grain foods instead of meat 以穀物取代肉食 • Use organic farming to grow some of your food 種植有機作物 • Buy organic food買有機食品 • Compost your food wastes製成堆肥
台灣農業永續發展之方向 農地政策定位與管理指導原則 - l FAO將「永續的農業和農村發展(sustainable agriculture and rural development) 界定為： 「 …對於自然資源基礎的管理和保育，並且 在某種程度上採取 技術取向 和 制度變遷 能夠確保達成持續的滿足 當代與未來世 代所需 。這樣的永續發展 (在農、林、漁業 等部門 )可保護土地、水資源、動植物生命 和動物基因資源，使之在 環境上不退化 ， 技術上很適當 ， 經濟上可實行 ，和社會上 可接受 。 」
農地政策的定位可循這樣的方向來加 以思考，並考量我國特殊的現實情況， 訂立出一套 適宜的政策 ，而在現今台灣 的農業環境中， 永續發展 （ 持續性 ）、 社 會公義 （ 公平性 ）、 知識經濟 （ 技術性 ）三 大環節時或核心概念應該綜合考量，方 能達成農地資源合理利用之目標。
1. 生產－糧食安全 生態－環境保護 生活－綠色農村 2. 永續之達成： (1)生態及生活用地作為生產環境之儲備。 (2)確保農業生產環境之完整。 永續發展 綠色矽島 農地資源合理 規劃利用 社會公義 1. 權益平衡： (1)農業發展地區與非農業發 展地區間。 (2)農業發展地區內，各次分 區之間。 2. 提供誘因，確保分級分區規 劃成果。 知識經濟 1. 發展高附加價值農業。 2. 劃設生技有機農業及休 閒業專區，或規劃容許 該類型農業於各分區內 從事生產。
農業發展條例修正重點 92. 07) (89. 01. 26 1. 放寬農地農有，改善農業經營結構 l 2. 落實農地農用，建立適地適作模式 l 3. 採行總量管制方式，有計畫釋出農地 l 4. 建立公共負擔機制，規範農地變更使用 l 5. 放寬耕地分割限制，減少長年產權糾紛 l 6. 農地有條件興建農舍，規劃高品質農村社 區 l 7. 活絡農地租賃市場，便於擴展農場規模 l 8. 強化農地使用稽查，加重違規使用處罰 l
放寬農地農有，改善農業經營結構 l 原則上，任何自然人 購買耕地農業用地 均不受任何限制 。而農民團體、農業企 業機構或農業試驗研究機構(農企業法人)， 均得有條件 （須經許可）承購耕地 。（ 第 33條） l 此係期望引進資金、技術、人才及現代 化經營理念 參與農業經營，帶動農業升 級 ；而在放寬農地農有後，強化農地農用 機制，以確保糧食安全、持續發展農業及 維護自然生態。
落實農地農用，建立適地適作模式 l 農地是農業生產的基礎，其利用與管理須 先妥為規劃設計，故須依據自然環境 、 社會經濟因素 、 技術條件 及 農民意願 ， 配合區域計畫或都市計畫法之土地使用分 區劃定結果，擬定農地利用綜合規劃計 畫 ，建立適地適作模式，並定期（每 5年） 通盤檢討，以因應經濟情勢及地方農業發 展需要。（第 8條）
採行總量管制方式，有計畫釋出農地 l 沿襲總量管制方式，將農業用地之劃定， 明定中央主管機關為維護農業發展需要， 應配合國土計畫之總體發展原則 ，擬定 農業用地需求總量 ； l 並在不影響農業生產環境完整、維護糧食 安全、國土保安及生態保育等原則下，評 估分期可變更之農地數量 ，並定期檢討， 以便有秩序地釋出農地 。（第 9條）
建立公共負擔機制，規範農地變更使用 l 農業用地數量既採總量管制方式，則於其 劃定或變更為非農業使用 時，須先徵 得主管機關的同意 ，而所應依循之條件、 程序，須以法律另定之。（第 10條） l 又農業用地之變更使用，各相關機關應視 變更之事業性質，繳交回饋金 ，並撥交 中央主管機關所設置的農業發展基金 ， 專供農業發展及農民福利之用，以充實農 業建設。（第 12條）
放寬耕地分割限制，減少長年產權糾紛 明定每宗耕地分割後每人所有面積未達 0. 25 公頃者，不得分割。 l 但有七種例外情形，包括：購置毗鄰耕地 而須分割合併者 、 耕地部份依法變更使 用者 、 修法後所繼承之耕地 、 修法前之共 有耕地 、租佃雙方協議分割以終止耕地三 七五租約 者、非重劃區土地變更為農水路使 用者、為執行土地政策與農業政策或配合重 大建設所需，經中央目的事業主管機關核准 者，均得分割耕地，且不設面積下限，期使 產權單純化，並減少共有地紛爭。（第 16條） l
農地有條件興建農舍，規劃高品質 農村社區 於條例修正後取得農業用地之農民，無自用農 舍而須興建者，於不影響農業生產環境及 農村發展 ，得申請以集村方式 或在自有農 業用地上興建農舍 。 l 而該農業用地應確供農業使用 ，其上農舍須 建滿五年 始得移轉，已興建農舍的農業用地不 得重複申請。 l 基於維護現有農民之權益，對於修法前已取得 農業用地，或修法前屬共有耕地於修法後始分 割為單獨所有，而無自用農舍者，仍准依現行 相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建 農舍。（第 18條） l
活絡農地租賃市場，便於擴展農場規模 l 為便利農地使用權流通及擴大農場經營規 模，明定修法後所新訂立之農業用地租 賃契約 ，其租期、租金及支付方式等，由 出租人與承租人雙方依契約自由原則 訂 定，不適用耕地三七五減租條例之規定 ； l 而於租賃關係終止收回耕地時，亦明文規 定出租人無需付給承租人補償金，以扭轉 業已僵化的租佃制度 。（第 20 -22條）
強化農地使用稽查，加重違規使用處罰 為消極避免投機行為滋生，落實農地農用目標 ， 條例明定主管機關應設農地違規使用稽查 單位， 並建立農地違規使用檢舉獎勵制度 ，以彰顯 成效。而為配合農地政策的調整，乃於新修正的 都市計畫法 與區域計畫法 （第 79條、第 21條） ，規定加重 都市土地與非都市土地違規使用處 罰。 l 凡違規使用者，處以新台幣 6萬元至 30萬元罰鍰 ， 並勒令拆除 ；如不拆除，得按次連續處罰 ； 又違規農地經限期令其恢復原狀而逾期不遵從者， 並得移請法院判處 6個月以下有期徒刑或拘役。 l
主要參考書目 ： 1. Miller G. Tyler JR. Living in the Environment-Principles Connections and Solutions 13 th ed. California: Brooks/Cole 2004 2. 顏愛靜、賴宗裕、陳立夫，2004，新國土計畫體系下農業用地分級分區管理 機制建構之研究，行政院農委會委託，台北：中國土地經濟學會。 3. 李鴻毅編，1996. 07，土地政策論，中國地政研究所。 4. 李鴻毅編，1999. 06，土地開發論，中國地政研究所。
Скачать презентацию 第三章 糧食資源與農業用地開 發 一 農業的意義及其生產特性 狹義定義 闢土植穀謂之農 漢書 食貨志 美 Agriculture
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