Тема 5: Державний контроль в Україні Державний контроль

Тема 5: Державний контроль в Україні Державний контроль як функція державного управління. Державний контроль як різновид соціального контролю, його види. Державний контроль у сфері виконавчої влади (загальний та спеціальний контроль). Правове регулювання повноважень суб’єктів державного контролю зі здійснення перевірок. Взаємодія органів прокуратури з контролюючими органами.

1. Державний контроль як функція державного управління. Державний контроль є важливою ознакою змісту державного управління. Залежно від того, на якому рівні та стосовно чого розглядається, контроль може бути охарактеризований як форма чи вид діяльності, як принцип, як функція. Риси: є функцією державного управління; має властивість корегувати всі інші функції державного управління; має власну організаційну структуру: систему органів державного контролю; покладена на більшість органів держави; має вторинний (доповнюючий) характер; спрямована на конкретний результат і шляхи досягнення цього результату; реалізується шляхом спеціального виду державної діяльності – контрольної та наглядової; є засобом забезпечення законності та прав людини.

Здійснюється з метою перевірки та оцінки процесу управлінської діяльності; встановленні результативності діяльності визначених суб’єктів (державного апарату та суб’єктів господарювання державного сектору); захисту державної власності; захисту прав та інтересів людини, споживачів та суб’єктів господарювання, забезпечення суспільних інтересів, публічного порядку; перевірки додержання актів законодавства державним апаратом.

Сутність державного контролю полягає у спостереженні та перевірці розвитку суспільної системи й усіх її елементів відповідно до визначених напрямів, а також у попередженні та виправленні можливих помилок і неправомірних дій, що перешкоджають такому розвитку. Пріоритети: права людини; споживачі; підприємницька діяльність; ефективність державного механізму.

Функції державного контролю: регулююча каральна відновлювальна спрямовуюча інформаційна забезпечення права людини та законні інтереси забезпечення законності

2. Державний контроль як різновид соціального контролю, його види Основні об’єкти соціального контролю – правові і моральні норми, звичаї, адміністративні рішення тощо. Дія соціального контролю зводиться головним чином до використання різноманітних санкцій до порушників соціальних обмежень. Соціальний контроль здійснюється головним чином державою, а також будь-якою соціальною групою. Соціальний контроль поділяється на: формальний (або державний) - здійснює держава за допомогою державних органів законодавчої, виконавчої та судової гілок влади Неформальний - виконують суб’єкти та організації громадянського суспільства (політичні партії, недержавні засоби масової інформації, громадські організації та об’єднання).

Види державного контролю 1) За обсягом контролю та характеру контрольних повноважень: загальний спеціальний; 2) За часом проведення: попередній, поточний (оперативний) наступний; 3) За організаційними взаємозв'язками контролюючого і підконтрольного суб’єктів: зовнішній (парламентський, президентський, судовий та): а) щодо системи органів виконавчої влади органами держави, що не належать до виконавчої влади (парламентський, президентський, судовий, прокурорський нагляд); б) щодо господарюючих суб’єктів та інших представників громадянського суспільства (органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, прокурорський нагляд); внутрішній, 4) за обсягом спостереження, аналізу і перевірки діяльності: загальний і спеціальний; 5) За організаційною підпорядкованістю контролюючого і підконтрольного: відомчий (галузевий) і позавідомчий (між-).

Державний контроль і нагляд: Поряд з контролем державні органи здійснюють такі близькі до нього види діяльності, як нагляд і моніторинг, а також аудит. Позиції вчених: контроль і нагляд – окремі напрями державно діяльності; нагляд – елемент контролю. Закон України вiд 05.04.2007 № 877-V „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” містить таке визначення: „державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, органів місцевого самоврядування, інших органів (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища”

Ознаки контролю: здійснюється з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень, тобто фактично після здійснення інших функцій управлінської діяльності. перевіряється не лише дотримання правових норм і спеціальних правил, а й діяльність відповідних органів, посадових осіб у межах їхньої компетенції, доцільність та ефективність такої діяльності. може здійснюватися органами загальної компетенції, їх посадовими особами в межах визначених повноважень, а також спеціальними органами за об'єктами як підпорядкованими, так і не підпорядкованими цим органам; шляхом реалізації цієї функції відбувається втручання держави в діяльність організацій; за результатами контролю можуть бути накладені санкції, заходи припиняючого характеру, призупинений чи скасований акт піднаглядного суб’єкта.

Нагляд же має за мету лише виявлення та попередження правопорушень, відповідність діяльності підконтрольних об'єктів чітко встановленим правилам. Органи, що здійснюють нагляд, не мають права втручатися в оперативну діяльність або змінювати акти органів державного управління. Ознаки нагляду: нагляд здійснюється державними органами щодо суб’єктів (об’єктів контролю), які їм організаційно не підпорядковані, тоді як контроль стосується організаційно підпорядкованих суб'єктів (хоча в окре­мих випадках він здійснюється і щодо непідпорядкованих); у процесі нагляду застосовуються заходи адміністративного впливу, тоді як за результатами контролю можуть застосовуватися і заходи дисциплінарні; адміністративний нагляд здійснюється за дотриманням відповідними суб'єктами спеціальних норм і правил, тоді як контроль — за діяльністю підконтрольних об'єктів у цілому чи окремими її аспектами; органи, які його здійснюють, не мають право втручатися в оперативну та господарську діяльність об’єктів нагляду, або скасовувати акти піднаглядних органів державного управління, проте в окремих випадках можуть призупиняти акти (рішення). Отже, нагляд порівняно з контролем є більш звуженим видом діяльності.

Види нагляду і контролю Нагляд - зовнішнє спостереження чи їх службовими особами за діяльністю фізичних та юридичних Осіб без втручання в неї до моменту виявлення порушення закону Контроль - звернення уповноваженого органу чи його службової особи до фізичної чи юридичної особи (втручання в діяльність фізичної чи юридичної особи) з метою перевірки їх діяльності на відповідність закону Нагляд - без відносин підпорядкованості між контролюючим і підконтрольними органами Контроль - щодо підпорядкованих органів та посадових осіб парламентський, президентський, Прокурорський нагляд, судовий, місцевих рад, громадський Адміністративний нагляд і контроль зовнішній внутрішній Інші види нагляду і контролю

У свою чергу, аудит застосовується переважно тоді, коли контроль стосується фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання з метою визначення достовірності їх звітності, обліку, його повноти й відповідності чинному законодавству і встановленим нормативам. Згідно з міжнародними стандартами аудиту (INTOSAI) існує кілька його видів: (1) фінансовий – перевірка правильності або відповідності. Фінансовий аудит охоплює: вивчення й оцінку фінансових записів, аудит фінансових систем і трансакцій, перевірку відповідності чинним нормам; (2) аудит ефективності охоплює: аудит адміністративної діяльності, аудит ефективності трудових ресурсів, аудит ефективності з метою досягнення результатів.

В Україні аудит поділяється на, зокрема, 1. Державний фінансовий аудит, який врегульований Бюджетним кодексом України та відповідними підзаконними актами, та 2. Професійний аудит, який здійснюється кваліфіковано приватними суб’єктами: 1) у сфері фінансового контролю і регулюється Господарським кодексом України, Законом України „Про аудиторську діяльність” від 22 квітня 1993 року № 3125, іншими нормативно-правовими актами та стандартами аудиту; 2) у сфері екологічного аудиту і регулюється Законом України „Про екологічний аудит” від 24 червня 2004 року. Аудит – це документально оформлений системний незалежний процес оцінювання (перевірки) об'єкта аудиту, що включає збирання і об'єктивне оцінювання даних для встановлення відповідності визначених видів діяльності, заходів, умов, системи управління та інформації, з цих питань вимогам законодавства України, її належного обліку та іншим критеріям аудиту.

Моніторинг -- різновид контролю, пасивна за наслідками впливу, його форма. Застосування моніторингу пов'язують з відслідковуванням ситуації чи процесу в сфері управлінської діяльності, впливу прийнятих управлінських рішень, правових актів на суспільні відносини. При цьому використовуються методи не стільки перевірок, ревізій, скільки спостереження та аналізу.

3. Державний контроль у сфері виконавчої влади 1) Отже, для правової держави важливим є формування ефективного внутрішнього контролю (у всій його формах), що здійснюється в межах органів виконавчої влади, та неупередженого зовнішнього контролю, який здійснюється Президентом України, Верховною радою України, судами та інститутами держави, що не належать до визначених гілок державної влади, зокрема прокуратурою. 2) Державний контроль, як галузевий, так і позавідомчий (спеціальний), що здійснюється в межах передусім органів виконавчої влади має назву „внутрішній”. 3) Центральні органи виконавчої влади здійснюють відомчий та позавідомчий (функціональний) контроль. 4) Відповідно до Указу Президента України „Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади” від 9 грудня 2010 року № 1085 утворено оновлену структуру центральних органів виконавчої влади, загальні повноваження яких у сфері державного контролю визначено Законом України „Про центральні органи виконавчої влади” від 17 березня 2011 року № 3166, кодексами та спеціальними законами, а також окремими положеннями, що регулюють питання створення, організації та функціонування цих органів.

На врегулювання питань внутрішнього фінансового контролю прийнята: Постанова Кабінету Міністрів України „Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади” від 28 вересня 2011 р. N 1001 затверджено Наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 14 грудня 2010 року № 467 Стратегію підготовки кадрів для запровадження системи внутрішнього контролю та створення служб внутрішнього аудиту, а також План заходів щодо реалізації Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року. Контроль, який здійснюється місцевими органами виконавчої влади — державними адміністраціями та територіальними органами міністерств та інших ЦОВВ, а також місцевими органами місцевого самоврядування має значно менший обсяг, але він найбільш наближений до контрольованих об'єктів, а отже, і значення його досить вагоме.

4. Правове регулювання повноважень суб’єктів державного контролю зі здійснення перевірок Згідно з ГКУ: Органи державної влади і посадові особи зобов'язані здійснювати інспектування та перевірки діяльності суб'єктів господарювання неупереджено, об'єктивно і оперативно, дотримуючись вимог законодавства, поважаючи права і законні інтереси суб'єктів господарювання (ч. 6 ст. 19). Згідно з Законом України вiд 05.04.2007 № 877-V „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” (Стаття 3): Державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами: пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров'я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; підконтрольності і підзвітності органу державного нагляду (контролю) відповідним органам державної влади; рівності прав і законних інтересів усіх суб'єктів господарювання; гарантування прав суб'єкту господарювання;

об'єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю); наявності підстав, визначених законом, для здійснення державного нагляду (контролю); відкритості, прозорості, плановості й системності державного нагляду (контролю); неприпустимості дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю); невтручання органу державного нагляду (контролю) у статутну діяльність суб'єкта господарювання, якщо вона здійснюється в межах закону; відповідальності органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб'єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства; дотримання умов міжнародних договорів України; незалежності органів державного нагляду (контролю) від політичних партій та будь-яких інших об'єднань громадян.

Згідно з теорією адміністративного права державному контролю притаманні свої принципи. До них належать: 1) універсальність (контроль має охоплювати всі ділянки державного управління), 2) систематичність 3) неупередженість (безсторонність) 4) реальність 5) результативність (дієвість) 6) оперативність 7) результативність 6) гласність 7) об'єктивність 8) законність, 9) своєчасність 11) повага до прав і законних інтересів людини, суб'єктів господарювання.

Джерела правового регулювання: І. Конституція України: Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19); Держава забезпечує захист конкуренції у підприємницькій діяльності. Не допускаються зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісна конкуренція. Види і межі монополії визначаються законом (ст. 42); Держава захищає права споживачів, здійснює контроль за якістю і безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт, сприяє діяльності громадських організацій споживачів (ст. 42); Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб (ст. 43); Основні повноваження центральних органів державної влади в сфері державного контролю (ст. 85, 89, 98, 100, 101, 107, 118, 143)

Закони: Засади законодавчого регулювання державного контролю: ГКУ: „Органи державної влади і посадові особи, уповноважені здійснювати державний контроль і державний нагляд за господарською діяльністю, їх статус та загальні умови і порядок здійснення контролю і нагляду визначаються законами (ч. 4 ст. 19). Верховна Рада України; Закон вiд 05.04.2007 № 877-V “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” (ст. 19): 1) Виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа. 2) Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

ІІ. Система законів: 1) Господарський кодекс (ст.19); 2) Закон вiд 05.04.2007 № 877-V „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” 3) загальні статусні закони, Кодекси, що регулюють окремі питання державного контролю: Кодекс Про надра Водний кодекс Лісовий кодекс 4) закони, що регулюють питання державного контролю, що не підпадає під закон про держконтроль(нагляд) в сфері господарювання, в тому числі кодекси Закон України “Про державний контроль за використанням та охороною земель” вiд 19.06.2003 № 963-IV Закон України “Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання” вiд 20.02.2003 № 549-IV Закон України Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними вiд 18.11.1997 № 637/97-ВР Бюджетний кодекс Податковий кодекс, Закон України “Про податкову службу” Закон України вiд 26.01.1993 № 2939-XII Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні; інші 5) закони, що регулюють питання державного контролю, що підпадає під дію Закону “Про держконтроль (нагляд) в сфері господарювання” ІІІ. Підзаконні нормативно-правові акти (зовнішнього та внутрішнього характеру) Указ Президента України “Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності” 23.07.1998 № 817/98, постанови Кабінету Міністрів України та накази центральних органів виконавчої влади.

Закон вiд 05.04.2007 № 877-V „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” Стаття 2. Сфера дії Закону Дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю, контролю за дотриманням бюджетного і податкового законодавства та касових операцій, контролю за дотриманням порядку проведення розрахунків, за виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів, використанням державного та комунального майна, банківського і страхового нагляду, інших видів спеціального державного контролю за діяльністю суб'єктів господарювання на ринку фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, телекомунікації, поштовий зв'язок, радіочастотний ресурс України, під час проведення процедур, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення, а також оперативно-розшукової діяльності, дізнання, прокурорського нагляду, досудового слідства і правосуддя, державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки, державного нагляду (контролю) за дотриманням ліцензійних умов транспортування природного і нафтового газу трубопроводами та його розподілу, постачання природного газу, зберігання природного газу в обсягах, що перевищують рівень, який встановлюється ліцензійними умовами провадження господарської діяльності із зберігання природного газу. 23

З урахуванням значення прийнятного ризику для життєдіяльності всі суб'єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), відносяться до одного з трьох ступенів ризику: з високим, середнім та незначним Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб'єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу Строк здійснення планового заходу не може перевищувати п'ятнадцяти робочих днів, а для суб'єктів малого підприємництва - п'яти робочих днів, якщо інше не передбачено законом. Продовження строку здійснення планового заходу не допускається!!! Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю) Проведення позапланових заходів з інших підстав забороняється!!!

Органи державного нагляду (контролю) та їх посадові особи під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) зобов'язані: дотримуватися ділової етики у взаємовідносинах із суб'єктами господарювання; не втручатися і не перешкоджати здійсненню господарської діяльності; надавати суб'єкту господарювання консультаційну допомогу щодо здійснення державного нагляду (контролю) Відбір зразків продукції здійснюється в кількості не менш як два екземпляри, один (контрольний) з яких залишається у суб'єкта господарювання Збитки, завдані суб'єкту господарювання неправомірними діями посадових осіб органів державного нагляду (контролю), підлягають відшкодуванню!!! Суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: він здійснюється з порушенням вимог щодо періодичності проведення заходів державного нагляду (контролю), передбачених законом; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону

Проблеми: 1. Ряд питань, пов’язаних із здійсненням державного нагляду (контролю), повинен бути вирішений шляхом розробки та прийняття нових нормативних актів. «Про державний контроль у сфері виконавчої влади» 2. Існує необхідність законодавчого визначення і регулювання функції контролю, його проваджень у сфері виконавчої влади. 3. Проблему контролю можна розв’язати й іншим способом: у рамках адміністративної реформи – шляхом прийняття процедурних кодексів 4. Головним недоліком чинного законодавства у сфері державного нагляду та контролю за господарською діяльністю є те, що правове регулювання цих відносин значною мірою здійснюється за допомогою відомчих та інших підзаконних актів

Основні шляхи вирішення проблем державного контролю: реорганізація посилення координації та взаємодії зменшення кількості перевірок зменшення тривалості перевірок державного оновлення законодавства (заміна застарілих актів) чіткість законодавства чіткість (звуження) повноважень усунення дублювання функцій та повноважень вивільнення державного контролю з-під корупції

Порядок координації проведення спільних перевірок встановлюється Кабінетом Міністрів України, зокрема: 1) у сфері державного контролю за суб’єктами господарювання; 2) у сфері фінансового контролю. Наприклад: Постановою Кабінету Міністрів України „Про затвердження Порядку координації проведення планових виїзних перевірок органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів” від 21 липня 2005 р. N 619 Згідно з вказаною постановою координуючим центром державного фінансового контролю в податковій сфері визначено державну податкову адміністрацію щодо митних орагнів, Пенсійного фонду, Фонду соціального страхування, інших орагнів держави; В сфері бюджету координаційним центром є державна контрольно-ревізійна служба. Державна контрольно-ревізійна служба координує свою діяльність з місцевими Радами народних депутатів та органами виконавчої влади, фінансовими органами, державною податковою службою, іншими контролюючими органами, органами прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки (ст. 4 Закону України „Про ДержКРУ”); В банківські сфері координаційним центром є Національний банк України щодо Державного фінансового моніторингу та Фонду гарантування вкладів фізичних осіб.

Взаємодія: А) у сфері державного контролю за суб’єктами господарювання. Наприклад: Закон України вiд 05.04.2007 № 877-V „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”: „Державний нагляд (контроль) може здійснюватися комплексно кількома органами державного нагляду (контролю), якщо їхні повноваження на здійснення чи участь у комплексних заходах передбачені законом. Такі заходи проводяться за спільним рішенням керівників відповідних органів державного нагляду (контролю) (ст.4 ч.2.)” Про затвердження Інструкції про порядок взаємодії Державної інспекції зв'язку, Українського державного центру радіочастот та органів внутрішніх справ України з питань запобігання, виявлення та припинення порушень законодавства в галузі зв'язку: Наказ МВС України вiд 10.06.2008 № 283 Про затвердження Порядку взаємодії регіональних інспекцій Державної авіаційної адміністрації і територіальних органів внутрішніх справ при запобіганні та припиненні протиправних дій у сфері цивільної авіації України: Наказ Мінтрансзв'язку України, МВС України вiд 10.06.2008 № 696/270 Про затвердження Порядку взаємодії органів державного контролю під час проведення перевірки екологічних показників нафтопродуктів, які реалізуються шляхом оптової та роздрібної торгівлі: Наказ Мінприроди України, Держспоживстандарт України вiд 16.04.2007 № 193/84 Б) в сфері державного фінансового контролю

5. Взаємодія органів прокуратури з контролюючими органами. Взаємодія прокуратури: В сфері здійснення прокурорського нагляду; Взаємодія з метою одержання даних про факт правопорушення (злочину) Взаємодія з метою одержання доказів в ході кримінального процесу Взаємодія з органами державного контролю як з експертами Взаємодія як з органами які компетентні з притягнення до юридичної відповідальності (не кримінальної) Взаємодія з суб’єктами державного контролю іноземних держав

Наказ ГоловКРУ, МВС, СБУ, Генеральної прокуратури України від 19.10.2006 N 346/1025/685/53 Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2006 р. №1166/13040 «Про затвердження Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України»

Дякую за увагу!