Основные этапы регионального управления в России 1.Административно-территориальные реформы

Основные этапы регионального управления в России 1.Административно-территориальные реформы Петра 1, Екатерины 2, Александра 2 и их значение 3.Проекты реформ, ученых-регионоведов, сибирского областничества 1.Региональное управление в Советской России 1.1.Территориальное управление в годы нэпа (1920-е гг.) 1.2.Административное управление в 1930-40-е годы 1.3.Хрущевские реформы регионального управления (1957-1964 гг.) 1.4.Отраслевое управление регионами в 1970-80-е годы 2.Региональное управление в постсоветской России 2.1.Региональное управление в эпоху Ельцина -1990-е гг. 2.2.Региональное управление в первое десятилетие XXI века. 2.3.Прогнозы совершенствования АТД России

Литература Гладкий Ю., Чистобаев А. Регионоведение (главы 21-22). Игнатов В., Бутов В. Регионоведение (Глава 3). Н. Колосовский Н. Основы экономического районирования.М.,1958. Перцик Е.Н. Арсеньев и его работы по районированию.М.,1960. Семенов-Тян-Шанский В.П.. О могущественном территориальном владении применительно к России // Федерализм. 1996. № 2. Вся губернская рать // Волна. 2002. 19 февраля. Тархов С.А. Изменения АТД России за последние 300 лет // География. 2001. № 15, 21. или интернет Лаппо Г.М. Территориальная структура России в начале ХХI века // География.- 2002. № 33. Шульгина О.В. Административно-территориальное деление России в XX веке // Интернет Агломерация России // Материалы Интернета Интернет: АТД России;

Региональное управление государства Огромная территория России уже на первых этапах становления государства требовала особого внимания к проблемам регионального управления, учета территориальных особенностей, природно-ресурсного потенциала, создания административных органов для сбора налогов и управления всеми социально-экономическими процессами. Одним из важных инструментов регионального управления является административно-территориальное деление (АТД), то есть, разделение территории государства на части, в рамках которых формируются органы государственного и местного управления.

Предпосылки петровских реформ АТД Особенно актуальными эти проблемы стали в период реформ Петра 1, который, с одной стороны, поставил задачу вывести Россию в число цивилизованных стран Европы, а с другой – тяжелая и продолжительная война со Швецией требовала концентрации усилий всей территории страны. До петровских реформ территория России делилась на княжества, земли, уезды (Число уездов в XVII веке составляло более 100). Указом Петра I от 18 декабря 1708 года территория Российской империи была разделена на 8 огромных губерний (См.табл.).

Губернии Российской империи в 1708 году * Приблизительная оценка по данным первой ревизии. Источники: Брокгауз Ф. А., Ефрон И. А. Россия: Энциклопедический словарь. СПб., 1898 (Репринт: Л.: Лениздат, 1991) с. 211; Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. 1899. Т. 54. с.211-213; Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра

Губернаторы «пошли» из Архангельска Во главе Петербургской и Азовской стояли генерал-губернаторы, остальными губерниями управляли губернаторы. Термин этот был взят из Швеции, а первым губернатором в России стали называть архангельского воеводу еще в 1694 году. Под руководством губернатора создавался разветвленный аппарат, выполнявший в основном функции поддержания порядка, сбора денежных налогов, рекрутских наборов. В течение XVIII века Россия значительно расширила свою территорию, наблюдался серьезный прирост населения это вело к увеличению числа губерний, как за счет дробления существующих, так и за счет присоединения новых территорий.

Реформа АТД Екатерины 2-й Серьезную реформу административно-территориального деления России произвела Екатерина 2-я после пугачевского восстания, выявившего слабости регионального управления. Эту реформу многие регионоведы считают самой удачной из всех реформ территориального управления в истории России. 7 ноября 1775 года было утверждено т.н. “Учреждение для управления губернией Российской империи”.

Демографический фактор АТД Новая система отличалась большей стройностью, Страна была поделена на губернии (23 в 1775 и 50 в 1796г.) не по географическому принципу, как при Петре 1 (когда к 8 крупнейшим городам были приписаны все прочие), а по количеству населения: “Дабы губерния, порядочно могла быть управляема, полагается в оной от трех до четырех сот тысяч душ иметь”/ Екатерина 2-я. В свою очередь губернии делились на уезды (по 20-30 тыс. ревизских душ), уездную управу возглавлял Исправник, уезды состояли из волостей, которые обычно насчитывали не более трех тысяч душ мужского пола. В волостях учреждались волостные правления из волостного головы, выборного старосты и писаря, волость, как и уезд, обычно, получали название по главному в ней селению. Для удобства местного управления и взимания государственных податей волости делились на сельские мирские общества (обычно в рамках населенного пункта), в каждом из которых насчитывалось от 300 до 500 человек.

Институт Генерал-губернаторства Учитывая, что Россия была огромной страной с большими приграничными территориями, в ней наряду с губерниями были - Генерал-губернаторства: Варшавское, Иркутское, Киевское, Приамурское, Степное, Туркестанское, Финляндское и Московское, а на Кавказе - наместничество. Институт царевых наместников существовал в основном на окраинах России, которые нужно было удерживать и интегрировать в состав единого государства. Специфическими чертами института генерал-губернатора (в отличие от губернатора) было личное доверие царя к своему наместнику, политический характер и военная функция. Генерал-губернаторы и наместник назначались только царем, губернаторы по преимуществу тоже царем, но иногда Сенатом, с 1802 года, с введением министерств, губернаторы стали подчиняться Министерству внутренних дел и ежегодно должны были готовить отчеты о своей деятельности.

Отчеты губернаторов По своему содержанию это очень интересные документы, содержащие следующие разделы: 1.Описание природных условий 2.Демографические сведения 3.Состояние сельского, лесного хозяйства, способы ведения хозяйства 4.Развитие промышленности 5.Сведения о развитии торговли, ярмарках, ценах, таможенных пошлинах и доходах 6.Состояние отраслей социальной сферы: образование, здравоохранение, церковные дела. Кроме того, давался анализ общественной жизни.

Некоторые выводы Реформы Петра 1 и Екатерины 2 сыграли важную роль в истории регионального управления Россией. Они обеспечили более-менее стройную систему АТД, о ее эффективности говорит тот факт, что она без серьезных изменений просуществовала вплоть до революции 1917 года, а в значительной степени и до нашего времени.

Земская реформа Серьезной вехой в региональном и особенно местном управлении стала отмена крепостного права в 1861 году. Если в условиях крепостного права за ситуацию на территориях несли ответственность в основном дворяне, в распоряжении которых и находилось местное население. Не случайно сложилась поговорка: «Барин приедет и рассудит». С отменой крепостного права возникает необходимость привлекать к региональному управлению и другие социальные слои населения, получившие юридические свободы. Поэтому в 1864 году начинается знаменитая земская реформа. Принципиальная новизна земской реформы заключалась в том, что к управлению местными делами были допущены помимо дворян другие сословия.

Выборы в земские органы власти Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах от трех сословий (избирательных курий): курии уездных землевладельцев, городской курии и сельской курии. В первых двух вводился имущественный ценз, в третьей - сельской курии такой ценз отсутствовал, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне на волостном сходе назначали выборщиков в уездное собрание, которое, в свою очередь, проводило выборы земских гласных (представителей). Избирательные съезды один раз в три года формировали состав земских собраний. Земское собрание заседало раз в год или при каких-то чрезвычайных обстоятельствах. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства

Полномочия земств Уездные земские собрания решали следующие вопросы: Распределение и сбор внутри уезда государственных и губернских налогов; составление предварительных планов для составления губернских смет (бюджетов) разрешение на открытие торгов и базаров; дорожное строительство по разряду уездных дорог; представление отчета губернскому земскому собранию и др. К компетенции губернских собраний относилось: разделение на губернскую и уездную собственности, повинностей; решение об открытии новых ярмарок, пристаней; распределение между уездами государственных сборов; дела по страхованию имущества; рассмотрение жалоб на действия земских управ и пр.

Исполнительными органами были уездные и губернские земские управы. Уездная - состояла из председателя и двух членов, которые утверждались губернатором. Губернская управа была более многочисленной, кандидатура председателя утверждалась министром внутренних дел. Таким образом, на земские органы уездов и губерний возлагались вопросы местного социально-экономического развития. То есть, местное самоуправление в дореволюционной России начиналось с губернского уровня. Как отмечает профессор Герасименко Г.А., одним из основных достоинств земских органов было их самофинансирование. Для удовлетворения местных нужд земства имели право вводить налоги, причем основная часть поступлений шла от сборов на недвижимое имущество.

Основной задачей управ было : выполнение земских повинностей; заведование имуществом и капиталом; Попечение (забота) о развитии народного продовольствия, местной торговли и промышленности; участие в развитии народного образования и здравоохранения (не вмешиваясь во врачебную и образовательную систему, т.е. земство выделяло деньги, а распоряжались ими уже соответствующие госчиновники); устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов; содержание домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей; содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах; содержание различных специалистов (агрономов, ветеринаров, инструкторов), статистической службы...

Земства были не везде Действие «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» распространялось далеко не на все губернии (первоначально 34 губернии из 59 получили такое право, а в начале XX века 43 из 81 губерний) Не имели земского самоуправления окраинные, удаленные от центра империи губернии, в том числе и Архангельская, где земства были созданы только в июне 1917 года. Это мотивировалось малонаселённостью губернии, незначительным влиянием дворянства и немногочисленностью частных землевладельцев вообще.

Плюсы и минусы земств Конечно, земства сыграли значительную роль в развитии местного самоуправления в России, отрицать это было бы глупо. Однако над земствами существовал жесткий контроль со стороны государственных органов, сословное представительство ограничивало участие в управлении крестьян, небогатых горожан. На земства были возложены многие функции, непопулярные в народе. Поэтому в ходе революций 1917 года массы не поддержали лозунг «Вся власть земствам!» А выступили под лозунгом «Вся власть Советам!» Перед революцией 1905 года на территории Российской империи, царства Польского и Великого княжества Финляндского была 81 губерния, (на территории современной России 68 губерний), в т.ч. 8 генерал-губернаторств и одно (Кавказское) наместничество (См. схему).

Плюсы регионального управления до 1917 года Региональное управление до революции однозначно характеризовать сложно. Здесь важно не впасть ни в очернительство, ни в идеализацию. К достижениям нужно отнести уже сам факт не только сохранения целостности государства на протяжении столетий, но и постоянного расширения его территории. Известный историк и политолог И.Панарин приводит такой интересный факт: со времен правления Ивана Грозного и до конца XIX века, то есть на протяжении трех столетий, территория России непрерывно росла со средней скоростью 1 кв. км. в день. (Информационная война и геополитика. М., 2006. С. 62).

Плюсы регионального управления Достаточно интересным был подход к управлению окраинами государства, как более развитыми, такими как: царство Польское, княжество Финляндское, Прибалтика, так и отсталыми регионами Средней Азии, Кавказа, коренных народов Сибири. Первые имели серьезную автономию, в них существовали органы управления, характерные не только их традициям, но и европейским демократическим веяниям. В отсталых регионах использовались родовые традиции, управленческие функции возлагались на родовую знать, которой выплачивалось государственное жалованье и возлагались полномочия по сбору налогов и соблюдением порядка.

Варианты совершенствования АТД Однако громадность территории в совокупности с консерватизмом самодержавия не могли не вызывать критики и стремления усовершенствовать административно-территориальное управление России. На протяжении ХIХ-начала ХХ вв. в России было много различных проектов реформирования территориального устройства. Мы уже говорили с Вами о предложениях М.В. Ломоносова, К.И. Арсеньева, Большое внимание новому административно-территориальному делению страны уделяли декабристы, П.П. и В.П. Семеновы-Тянь-Шанские . На рубеже XX и XXI веков обрел актуальность Сибирский автономизм или движение Сибирского областничества.

Сибирский автономизм Оно возникло в среде сибирской интеллигенции в середине ХIХ века и отстаивало идею автономизации, а некоторые представители требовали даже отделения Сибири от России на том основании, что сибиряки представляют собой новую “сибирскую” нацию, которую угнетает европейская. Николай Михайлович Ядринцев (1842-1894) публицист, писатель, историк был одним из идеологов этого течения, в книге “Сибирь как колония” он так охарактеризовал ее основные черты: 1.Место уголовной ссылки 2.Роль сырьевого придатка России 3.Отсутствие образовательных учреждений и отток способной молодежи 4.Кабала и рабство инородцев 5.Задержка аграрного развития В 1865 году он был арестован по делу об “Обществе независимости Сибири” и сослан в Архангельскую губернию. С 1874 года жил в Петербурге, затем в Сибири.

Сибирский автономизм Еще одним видным областником был Потанин Григорий Николаевич(1835-1920), тоже сосланный одновременно с Ядринцевым, только не в Архангельск, а в Вологоду. Потанин выступал не за отделение, а за расширение автономии Сибири, за всестороннее ее развитие, отстаивал идею ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ, как высшего земского органа Сибири и Сибирского университета. Критиковал правительство за политику грубой русификации народов Сибири. В октябре 1917 года состоялся 1 съезд сибирских областников, председателем сибирского областного Совета был избран Потанин. В декабре 1917 года чрезвычайный общесибирский съезд провозгласил Сибирь “Автономной частью Российской республики”. В сентябре 1918 года власть над Сибирью была передана Уфимской директории, однако через несколько месяцев она была распущена Колчаком. В связи с тем, что СИБИРСКИЕ региональные органы самоуправления не были поддержаны ни большевиками, ни белыми, Потанин был арестован и умер в тюрьме.

Областничество в Архангельске Областничество захватило и Архангельск: 23 декабря 1917 г. в 21 час здесь открылся съезд 38 представителей восьми северо-восточных губерний России (Архангельской, Вологодской, Вятской, Олонецкой, Ярославской, Новгородской и Костромской). В условиях распада государственности северяне стремились создать автономию, отгородившись от неурядиц, в форме союза с губерний с едиными органами управления. Управление Москвы было признано “ГАСТРОЛЕРСКИМ”. Чтобы решить насущные проблемы, было решено укреплять контакты с Сибирью. Предлагалось продажу сибирского хлеба организовать через Архангельск, чтобы решить проблему обеспечения населения ХЛЕБОМ. Сотрудничество с зарубежными странами через Архангельск было признано прерогативой самих северян. Ставился вопрос о том, чтобы использование богатств Севера не ущемляло интересов региона. В результате съезд образовал Северное областное бюро для подготовки документов и проведения учредительного межрегионального съезда. Однако в марте 1918 года на Севере победили Советы.

Выводы Подводя итог нашему разговору следует отметить, что наряду с положительными оценками организации регионального управления в дореволюционной России были серьезные недостатки. Во-первых, царское самодержавие не придавало серьезного значения влиянию рыночных отношений на территориальное развитие. Во-вторых, региональное управление не учитывало в достаточной степени национальный фактор. В-третьих, высшее руководство не прислушивалось к предложениям научной интеллигенции по поводу совершенствования регионального управления. Александр 3, отец последнего российского монарха Николая 2, любил повторять “Россией управлять нетрудно, но бесполезно”. Это недостаточное внимание к проблемам региональной и национальной политики стало одной из причин кризиса, вызвавшего революции 1905, 1917 годов.