Лекция: Основные теории государственного управления

Лекция: Основные теории государственного управления Учебные вопросы: 1. Школа научного менеджмента. 2. Административная (классическая) школа управления. 3. Школа человеческих отношений. 4. Менеджеризм, или эмпирическая школа. 5. Школа социальных систем. 6. Теория политических сетей. 7. Теория рационального выбора. 8. Теории муниципального управления.

Вопрос 1. Школа научного менеджмента (управления). Создатели школы научного управления исходили из того, что, используя наблюдения, замеры, логику и анализ, можно усовершенствовать большинство операций ручного труда, добиться более эффективного их выполнения. Основные принципы школы научного управления: • Рациональная организация труда предполагает замену традиционных методов работы рядом правил, сформированных на основе анализа работы, и последующую правильную расстановку рабочих и их обучение оптимальным приемам работы. • Разработка формальной структуры организации. • Определение мер по сотрудничеству управляющего и рабочего, т. е. разграничение исполнительных и управленческих функций. Основателями школы научного управления являются: Фредерик Уинслоу Тейлор; Френк и Лилия Гилберт; Генри Лоуренс Гантт.

Ф. У. Тейлор - инженер-практик и менеджер, который на базе анализа содержания работы и определения её основных элементов разработал методологические основы нормирования труда, стандартизировал рабочие операции, внедрил в практику научные подходы подбора, расстановки и стимулирования труда рабочих. Тейлор разработал и внедрил сложную систему организационных мер: • хронометраж; • инструктивные карточки; • методы переобучения рабочих; • плановое бюро; • сбор социальной информации. Немалое значение он придавал стилю руководства, правильной системе дисциплинарных санкций и стимулированию труда. Труд в его системе является главным источником эффективности. Ключевым элементом этого подхода было то, что люди, которые производили больше, вознаграждались больше. Взгляд на сдельную и премиальную системы заработной платы: • Ф. Тейлор: рабочие должны получать зарплату пропорционально своему вкладу, т. е. сдельную. Рабочие, которые производят больше установленной дневной нормы, должны получать большую оплату, т. е. дифференцированную сдельную оплату труда; Г. Гантт: рабочему гарантирована недельная зарплата, но при перевыполнении нормы он зарабатывает премию плюс более высокую оплату единицы продукции.

Научное управление наиболее тесно связано с работами Френка и Лилии Гилберт, которые занимались преимущественно вопросами изучения физической работы в производственных процессах и исследовали возможность увеличения выпуска продукции за счет уменьшения усилий, затраченных на их производство. Гилберты изучали рабочие операции, используя кинокамеры в сочетании с микрохронометром. Затем с помощью стоп кадров анализировали элементы операций, изменяли структуру рабочих операций с целью устранения лишних, непродуктивных движений, стремились повысить эффективность работы. Исследования вопросов рационализации труда рабочих, проводимые Л. Гилберт, обеспечивали трехкратное повышение производительности труда. Она положила начало области управления, которая теперь называется "управление кадрами". Она исследовала такие вопросы, как подбор, расстановка и подготовка кадров. Научное управление не пренебрегало человеческим фактором. Важным вкладом этой школы было систематическое использование стимулирования с целью заинтересовать работников в увеличении производительности и объема производства. Наиболее близким учеником Тейлора был Г. Гантт, занимавшийся разработками в области методики премиальной оплаты, составивший карты схемы для производственного планирования (ленточные графики Гантта), а также внесший вклад в разработку теории лидерства. Работы Гантта характеризуют сознание ведущей роли человеческого фактора. Представители школы научного управления в основном посвящали свои работы тому, что называется управлением производства. Они занимались повышением эффективности на уровне ниже управленческого, так называемом внеменеджерском уровне.

Вопрос 2. Административная (классическая) школа управления. Представители классической (1920 -1950 гг. ) школы, а именно - А. Файоль, Л. Урвик, Дж. Муни, имели непосредственный опыт работы в качестве руководителей высшего звена управления в большом бизнесе. Их главной заботой была эффективность применительно к работе всей организации. «Классики» (работы которых в значительной степени исходили из личных наблюдений, а не основывались на научной методологии) старались взглянуть на организации с точки зрения широкой перспективы, пытаясь определить общие характеристики и закономерности организаций. Целью этой школы было создание универсальных принципов управления , следование которым приведет организацию к успеху. Эти принципы были связаны с двумя аспектами. Одним из них была разработка рациональной системы управления организацией. Файоль рассматривал управление как универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанных функций.

Вторая категория принципов касалась построения структуры организации и управления работниками. А. Файоль сформулировал 14 принципов управления: - разделение труда. Целью разделения является выполнение работы, большей по объему и лучшей по качеству при тех же усилиях; - полномочия и ответственность. Полномочия дают право отдавать приказ, ответственность — ее противоположность; - дисциплина. Предполагает послушание и уважение к достигнутым соглашениям между организацией и ее работниками. Дисциплина предусматривает справедливое применение санкций; - единоначалие. Работник должен получать приказы только от одного непосредственного начальника; - единство направления. Каждая группа, действующая в рамках одной цели, должна быть объединена единым планом и иметь одного руководителя; - подчиненность личных интересов общим. Интересы одного работника не должны превалировать над интересами компании;

Принципы А. Файоля (продолжение) - вознаграждение персонала. Для того чтобы обеспечить верность и поддержку работников, они должны получать справедливую зарплату; - централизация. Необходимо обеспечить наиболее правильное соотношение между централизацией и децентрализацией в зависимости от конкретных условий; - скалярная цепь, то есть ряд лиц, стоящих на руководящих должностях, начиная от лица, занимающего самое высокое положение, - вниз, до руководителя низового звена. Не следует отказываться от иерархической системы без необходимости, но поддержание иерархии вредно, когда она наносит ущерб бизнесу; - порядок. Место - для всего, и все - на своем месте; - справедливость - сочетание доброты и правосудия; - стабильность рабочего места для персонала. Большая текучесть кадров снижает эффективность организации; - инициатива. Означает разработку плана и обеспечение его успешной реализации; - корпоративный дух. Союз - это сила, а она является результатом гармонии персонала.

Вопрос 3. Школа человеческих отношений В 1930 -50 -х гг. на Западе получила распространение «неоклассическая» школа, или «школа человеческих отношений» . Ее отличительной чертой является перенос центра тяжести в управлении с выполнения задач на отношения между людьми. При этом подверглась критике концепция «экономического человека» , которая считала главным стимулом человеческой деятельности материальную заинтересованность. Представители школы человеческих отношений настаивали на необходимости анализа психологической деятельности индивида и выдвинули положение о том, что «человек - главный объект внимания» . Часто возникновение школы человеческих отношений связывают с именем профессора Школы бизнеса Гарвардского университета Э. Мэйо, который участвовал в проведении известного «Хоторнского эксперимента» в «Вестерн электрик компании» . Эксперимент сыграл огромную роль в утверждении новой школы, но ее возникновение связано с именем немецкого психолога Гуго Мюнстерберга (1863 -1916 гг. ), переехавшего в 1892 г. в США и преподававшего в том же Гарвардском университете, где работал и Э. Мэйо. Именно Г. Мюнстерберг создал первую в мире школу промышленных психологов. В работе «Психология и промышленная эффективность» , получившей широкую известность, он сформулировал основные принципы, в соответствии с которыми следует производить отбор людей на руководящие должности. Мюнстерберг был одним из основателей психотехники (отбор кадров, их совместимость, тестирование способностей). Он провел массу экспериментов и создал множество психологических тестов, с помощью которых изучал способности и склонности испытуемых к различным профессиям, должностям, совместимость работников друг с другом, проблемы утомляемости, несчастных случаев на производстве. Мюнстерберг первым осознал важность гуманизации процесса управления, так как менеджер обязан управлять прежде всего людьми, а не машинами и не сводить людей к придаткам машин.

Школа человеческих отношений (продолжение) Большой интерес к исследованиям психологических аспектов менеджмента проявляла Мэри Паркер Фоллет (1868 -1933 гг. ), которая начала свою трудовую деятельность в качестве социального работника. М. Фоллет активно изучала социально-психологические отношения в небольших группах. В книге «Новое государство» , опубликованной в 1920 г. и принесшей ей широкую известность в мире бизнеса и государственного управления, она всячески подчеркивала важность изучения сферы человеческих отношений. Фоллет выдвинули идею гармонии труда и капитала, которая могла быть достигнута при правильной мотивации и учете интересов всех заинтересованных сторон. Мысль Фолетт была новой для своего времени. Советы Фоллет широко использовали в своей работе бизнесмены, ранее увлеченные идеями Тейлора. Заслугой Мэри является пионерская попытка совместить три школы в менеджменте: научного управления, административную школу и школу человеческих отношений. Фоллет определила менеджмент как «обеспечение выполнения работы с помощью других лиц» . Она считала, что для успешного управления менеджер должен отказаться от формальных взаимодействий с рабочими и быть лидером, признанным ими, а не назначенным вышестоящими органами. Хотя Фоллет жила и работала во времена классического менеджмента, ее работы отличает бихевиористский и даже системный подход в управлении. В отличие от Тейлора, Фоллет придавала большое значение согласованности в действиях всех административных единиц. «Интеграционное единство» подразумевает создание целостной организационной структуры, где каждый составной элемент ориентирован на общую цель. Я считаю наиболее важной выдвинутую Фоллет концепцию «власть вместе с» , а не «власть над» , что подразумевает подлинное участие всех работников в деятельности организации в соответствии с их возможностями. При этом им выделяется столько власти, сколько необходимо для выполнения работы. Власть, по мнению Фоллет, становится совместной акцией, а не деятельностью меньшинства по принуждению большинства к исполнению решений, принятых без их участия и вместо них. Само участие работников в управлении считается важнейшим мотивационным фактором.

Особая заслуга в создании теории и практики человеческих отношений принадлежит американскому психологу Элтону Мэйо. Опыты в Хоторне (недалеко от Чикаго) на предприятиях фирмы «Вестерн электрик» продолжались с 1927 по 1939 г. Штат научных работников обрабатывал экспериментальные данные, а публикация результатов заняла 10 лет. К началу опытов положение на заводе «Вестерн электрик» было напряженным: текучесть квалифицированных рабочих, уменьшающаяся производительность труда. Специалисты фирмы были сторонниками учения Тейлора и исследовали влияние на выработку различных физических факторов, особенно освещения на рабочем месте (по мнению Тейлора, хорошее освещение - первое условие высокой производительности). Эксперименты проводились в течение трех лет, но не выявили прямой связи между качеством освещения и повышением выработки. Мэйо, к которому исследователи фирмы обратились за помощью, сначала усложнил эксперимент, меняя не только освещение, но и время перерывов для отдыха, время работы и методы оплаты труда. Согласно теории Тейлора, это должно было оказать влияние на производительность труда. На практике, однако, этого не произошло. Тогда группе работниц, состоявшей из 6 сборщиц реле, с их согласия выделили отдельную комнату, оснащенную приборами для измерения производительности, температуры, влажности, для выяснения (как им объяснили) влияния на производительность труда таких факторов, как перерыв в работе, прием пищи до обеда, сокращение рабочего времени. Работа каждой сборщицы была одинаковой и состояла из однообразных операций. Их просили работать в умеренном темпе, не стараясь обгонять друга. После 2, 5 лет, в течение которых длился этот эксперимент, производительность труда каждой работницы возросла в среднем на 40% по сравнению с исходным уровнем. Уровень производительности труда не зависел от изменений освещенности и других физических факторов. Долгое время этому не могли найти объяснения. «В конце концов» , - писал позднее Э. Мэйо, - «мы раскрыли секрет этого удивительного явления: он заключался в отношении девушек к труду. То, что они были перенесены в собственный небольшой, дружеский мир, то, что с ними советовались ученые, вызвало в этих молодых женщинах психологические изменения и вселило в них новый взгляд на свое место и свою значимость. Девушки больше не были только колесиками обезличенной машины, движимой стремлением к прибыли. Они вносили скромный вклад в управление этой машиной. Вследствие этого возрастала производительность труда независимо от того, как менялись условия. Исследования привели к выводу, что рост производительности труда был следствием того, что девушки сознавали свою значимость в этом эксперименте. У них была работа, цель которой они могли ясно распознать. Поэтому свои задания они выполняли быстрее и лучше, чем когда-либо в своей жизни» .

Хоторнский эксперимент ознаменовал новый этап в развитии науки управления производством, в развитии менеджмента. Было признано, что производительность труда работника зависит не только от технических факторов, но и от взаимоотношений в коллективе. Было осознано, что успешное управление возможно лишь при учете социального и психологического факторов. Исходя из этого, некоторые авторы пришли к выводам, отвергавшим существенные положения тейлоризма. Например, сторонники концепции человеческих отношений доказывали, что точное разделение труда, делегирование ответственности невозможно, не нужно и даже вредно. Правильнее, по моему, признать, что между работницами возникли особые отношения, они невольно образовали сплоченный коллектив, по сути, неформальную группу, для которой характерны взаимопомощь и поддержка. Умелое создание менеджментом небольших сплоченных групп работников позволяет влиять на психологию людей и изменять их отношение к труду. Э. Мэйо призывал активизировать характерные для каждого человека духовные стимулы, самым сильным из которых является стремление человека к постоянной связи со своими товарищами по работе. Искусство общения с людьми, как отмечал Мэйо, должно стать главным критерием отбора администраторов, особенно на низших ступенях управления, начиная с мастера. Соответственно нужно изменить и подготовку управляющих, администраторов в высших учебных заведениях. Эта задача актуальна, поскольку большинство менеджеров в нашей стране имеют техническое образование и явно недооценивают значение психологических факторов в деятельности организации. Характерно высказывание крупного японского менеджера Акио Мориты: «Многие иностранцы, посещая нашу фирму, удивляются, как мы, используя ту же технологию, то же оборудование и то же сырье, что и в Европе и США, добиваемся более высокого уровня качества. Они не понимают, что качество дают не станки, а люди» .

Исходя из основных принципов школы человеческих отношений, в наши дни разработаны так называемые менеджерские заповеди - предписания, нормы, правила социального и нравственного характера, которым должен следовать менеджер в своей практической деятельности. Каждая фирма разрабатывает, как правило, свои менеджерские заповеди. Например, менеджеры фирмы «Дженерал Моторс» руководствуются следующими правилами: Будь внимателен к критике и улучшающим предложениям, даже если они непосредственно для тебя не имеют значения; будь внимателен к чужому мнению, даже если оно неверно; имей бесконечное терпение; будь справедлив, особенно по отношению к подчиненным; будь вежлив, никогда не демонстрируй раздражения; будь краток; всегда благодари подчиненного за хорошую работу; не делай замечания подчиненному в присутствии третьего лица; не делай сам того, что могут сделать твои подчиненные, за исключением тех случаев, когда это связано с опасностью для жизни; выбор и обучение подчиненного — более благодарная задача, чем выполнение дела самим; если действия сотрудников в корне не расходятся с твоими решениями, давай им максимальную свободу действий; не спорь по мелочам, которые только затрудняют работу; не бойся подчиненного, который способней тебя, а гордись им; никогда не применяй своей власти до тех пор, пока все остальные средства не использованы, после этого применяй ее в максимально возможной степени; если твои распоряжения оказались ошибочными, признай ошибку; всегда старайся во избежание недоразумений отдавать распоряжения в письменном виде.

Принципы «школы человеческих отношений» во многом были противоположны принципам «школы научного управления» . Анализ различий позволил американскому ученому Дугласу Мк. Грегору (1906 -1964 гг. ) разработать «теорию Х» и «теорию Y» . Они отражали два типа взглядов на работников, что объясняло существование двух типов управления. Для организации типа Х характерны следующие предпосылки: 1. Обычный человек имеет унаследованную нелюбовь к работе и старается ее избегать; 2. Вследствие нежелания работать большинство людей только путем принуждения, с помощью приказов, контроля и угроз наказания могут быть побуждены к тому, чтобы осуществлять необходимые действия и затрачивать те усилия, которые необходимы для достижения организацией своих целей; 3. Средний человек предпочитает, чтобы им управляли, старается не брать на себя ответственности, имеет относительно низкие амбиции и желает находиться в безопасной ситуации. Речь идет не о естественном стремлении любого человека к безопасности, а о стремлении избегать риска и связанной с ним возможной опасности. Теория Y имеет следующие предпосылки: 1. Выражение физических и эмоциональных усилий на работе для человека столь же естественно, как и во время игры или на отдыхе. Нежелание работать не является наследственно присущей чертой человека. Человек может воспринимать работу как источник удовлетворения или как наказание в зависимости от условий труда, их соответствия или несоответствия его интересам, способностям и желаниям. Внешний контроль и угроза наказания не являются единственными средствами побуждения человека к деятельности для достижения организацией своих целей. Люди могут осуществлять самоконтроль и самопобуждение к деятельности в интересах организации, если у них развито чувство ответственности, обязательства по отношению к организации. 2. Ответственность и обязательства по отношению к целям организации зависят от вознаграждения, получаемого за результаты труда. Наиболее важным вознаграждением является то, которое связано с удовлетворением потребностей в самовыражении и самоактуализации. 3. Обычный человек, воспитанный определенным образом, не только готов брать на себя ответственность, но даже стремится к этому.

Мк. Грегор подчеркивал, что многим людям присуща готовность использовать свой опыт, знания и воображение в решении проблем организации. Однако индустриальное общество (общество середины ХХ в. ) слабо использовало интеллектуальный потенциал обычного человека. Еще в 1950 е годы Мк. Грегор сделал вывод о том, что управление типа Y гораздо эффективнее, и рекомендовал менеджерам создавать условия, при которых рабочий, затрачивая усилия для достижения целей организации, одновременно наилучшим образом достигает своих личных целей. Позднее в 90 х гг. ХХ в. в России В. И. Бовыкин разработал и внедрил на ряде отечественных предприятий методы сближения интересов работника и работодателя. Фредерик Герцберг создал теорию двух факторов, влияющих на удовлетворенность человека своими действиями на производстве. На стыке 50 х 60 х гг. ХХ в. Герцберг совместно с коллегами провел исследование, чтобы выяснить, какие факторы вызывают удовлетворенность или же неудовлетворенность человека на работе. Вывод, который он сделал на основе этого исследования, оказался исключительно оригинальным. Ф. Герцберг заключил, что удовлетворенность и неудовлетворенность, с точки зрения обусловливающих их факторов, являются двумя различными процессами. Факторы, вызывающие рост неудовлетворенности, при их устранении не обязательно приводили к увеличению удовлетворенности. И наоборот, из того, что какой либо фактор способствовал росту удовлетворенности, никак не следовало, что при ослаблении влияния этого фактора будет расти неудовлетворенность.

Вопрос 4. Менеджеризм, или эмпирическая школа. В основе теории этой школы лежало изучение и последующее распространение конкретного опыта управления фирмами, военными организациями, что явилось наиболее полезным способом совершенствования менеджмента. Отсюда и название школы эмпирическая (эмпирия опыт). Ее представители Э. Петерсон, Г. Саймон, Р. Дэвис, А. Чандл, Э. Дейл и др. Понятие «менеджмент» в исследованиях представителей эмпирической школы рассматривается в двух значениях: в широком и узком. В широком смысле, с социальной точки зрения, менеджмент является техникой или методом, развиваемым в результате свойственной человеку тенденции к формированию группы. Какой бы ни была группа, она должна иметь свою систему менеджмента. По мнению основателей этой школы Э. Петерсона и Э. Плоумена, менеджмент можно определить как психологический процесс осуществления руководства подчиненными, посредством которого удовлетворяются главные человеческие стремления. Менеджеры осуществляют руководство путем принятия на себя власти, распределения обязанностей и установления подотчетности за все действия людей в данной организации.

Менеджмент может иметь и более узкое значение. Это принципы теории и практики управления предприятием (фирмой). И в том и в другом случае менеджмент и менеджерский корпус рассматривались представителями эмпирической школы как важный фактор повышения эффективности организации (производства). В 1950 1960 е гг. в американском менеджменте, а также менеджменте стран Западной Европы стало развиваться направление, получившее название технократического менеджмента. Наиболее известными школами этого направления являются теория элит, теория технократии и теория индустриального общества.

Ее основатель – американский исследователь, предприниматель, лектор и писатель Дейл Карнеги (1888 1955 гг. ), стал создателем простой и всем понятной теории и методики бесконфликтной коммуникации, указывающей путь к налаживанию добрых отношений в быту и в бизнесе. О своем жизненном пути и выборе направления исследований Д. Карнеги довольно подробно пишет в своих книгах. Выходец из сельской глубинки штата Миссури, Дейл страстно хотел выучиться ораторскому искусству и стать писателем. Нащупывая свой жизненный путь, он в молодости пытался заниматься продажами и мелким бизнесом. Однако такая работа не удовлетворяла его. Зачастую он бедствовал и впадал в уныние. Как то в голову ему пришла мысль изучить биографии выдающихся людей и вычленить из их опыта общие принципы деятельности, ведущих к успеху. Карнеги и приглашенный им научный сотрудник проработали массу исторической, психологической и научно популярной литературы. «Мы были полны решимости не жалеть ни времени, ни расходов, лишь бы выявить все те практические приемы, которые когда либо на протяжении веков использовались для завоевания друзей и приобретения влияния на окружающих» – писал Д. Карнеги. На основе эмпирического материала, собранного из разных источников, Карнеги подготовил краткую полуторачасовую лекцию, которую читал в нью йоркском институте, носящем его имя. Впоследствии, в течение 15 лет материал лекции дополнялся, систематизировался, подвергался переработке и совершенствованию. На его основе была написана книга. Причем, как подчеркивает Карнеги, «она не была написана в обычном смысле слова. Она росла, как растет ребенок. Она росла и развивалась… на основе опыта тысяч людей» .

Карнеги пытался обнаружить общие закономерности в поведении и мышлении людей, направить их действия в определенное русло, обеспечивающее взаимопонимание и добрые отношения. В этом смысл его научного и прагматического подхода. В главе «Большой секрет искусства обхождения с людьми» Д. Карнеги дает исходные данные своей теории и практической методики. Он пишет, что каждый нормальный человек хочет здоровья и сохранения жизни, пищи, сна, денег и вещей, которые можно приобрести за деньги, сексуального удовлетворения, благополучия своих детей и сознания собственной значительности. Опираясь на труды З. Фрейда и Дж. Дьюи, Д. Карнеги акцентирует свое внимание на том, что глубочайшим стремлением, присущим человеческой природе, является «желание быть значительным» . И далее уточняет сказанное словами выдающегося психолога и лингвиста У. Джеймса: «Глубочайшим свойством человеческой природы является страстное стремление людей быть оцененными по достоинству» .

На заводе, принадлежащем Чарлзу Швабу, был один начальник цеха, чьи работники не выполняли сменного задания. «Как это может быть, — спросил Шваб, — что такой дельный человек, как вы, не в состоянии добиться выполнения задания? » «Не знаю, — ответил инженер, — я уговаривал рабочих, я их подгонял, я ругался, рвал и метал, я грозил им вечным проклятием и увольнением. Но все безрезультатно. Они просто не хотят как следует работать» . Разговор происходил в конце дня, как раз перед приходом ночной смены. «Дайте мне кусок мела» , — сказал Шваб. Затем, обернувшись к ближайшему рабочему, он спросил: «Сколько плавок дала сегодня ваша смена? » «Шесть» . Не говоря больше ни слова, Шваб нарисовал мелом на полу большую шестерку и ушел. Когда пришли рабочие ночной смены, они увидели цифру « 6» и спросили, что она означает. «Сегодня приходил сам хозяин, — ответили рабочие дневной смены. – Поинтересовался, сколько мы дали плавок, мы сказали – шесть. Он записал это мелом на полу» . На следующее утро Шваб снова зашел в литейный цех. Ночная смена стерла цифру « 6» и заменила ее большой цифрой « 7» . Рабочие дневной смены, придя, увидели нарисованную мелом семерку. Ах так, значит, ночная смена считает себя лучше дневной? Ну хорошо, они покажут ночной смене! Они энергично взялись за дело, а вечером, уходя, нарисовали огромную горделивую цифру « 10» . Темп стал нарастать. Вскоре этот отстающий цех обогнал по выработке все остальные цеха завода.

Вопрос 5. Школа социальных систем – это совокупность социологических подходов в менеджменте, рассматривающих организацию как динамичную целевую многофункциональную систему, состоящую из разнородных и взаимосвязанных элементов (подсистем). Базовой подсистемой является социальная организация. Социальная организация – в широком смысле любые организованные человеческие сообщества или совокупность взаимосвязанных социальных групп, в узком – наименование специфической, собственно социальной подсистемы регуляции поведения, наличие которой и позволяет рассматривать организацию как социальную систему. При рассмотрении административных, прежде всего производственных, организаций С. О. выступает как подсистема в рамках сложных социотехнических систем, компоненты которых имеют различную природу (гетерогенны): технико технологическую, экономическую и социальную. В этом случае социальная ор ганизация рассматривается как социальная подсистема. Отличительная черта ШСС: представление об организации как о специфической целевой социальной системе, развивающейся в рамках более широкой социальной системы и выполняющей по отношению к ней определенные социальные функции.

Герберт Саймон ввел понятие "идентификация работника с организацией", обозначающее процесс, в результате которого работник, вновь поступивший в организацию, через определенное время принимает ее цели, начинает рассматривать индивидуальные задачи через их призму и проявляет готовность добровольно, самостоятельно и без принуждения извне предпринимать действия (принимать решения), направленные на удовлетворение интересов и достижение целей организации. При этом принятые им решения он воспринимает не как навязанные, а как соответствующие его побуждениям и собственной мотивации. Концепция ограниченной рациональности Саймона – система теоретических положений, обосновывающих принципиальную невозможность принятия оптимальных управленческих решений административным управленцем (менеджером) в организации. Смысл положений концепции может быть сформулирован в виде двух тезисов: 1) лицо, принимающее решение, уже в силу своей человеческой природы не способно принять оптимальные решения в лучшем случае будет довольствоваться удовлетворительными; 2) поведение человека в организации не может быть квалифицировано как рациональное или иррациональное, оно определяется как ограниченно или вынужденно рациональное. Критикуя распространенный взгляд на менеджера как на рациональное существо, принимающее решение согласно логике, Саймон считал, что при этом принимается ряд ошибочных утверждений, например: лицо, принимающее решение, все знает и понимает, оно может все подсчитать и в состоянии оценить последствия принятого им решения. Таким допущениям Саймон противопоставлял следующие утверждения: 1) Менеджер из бесконечного числа альтернатив видит лишь немногие и, следовательно, его выбор неоптимален; 2) Менеджер не может предвидеть всех последствий принимаемого решения; 3) Менеджер основывается на весьма приблизительных представлениях об объекте, которым управляет; 4) Менеджер склонен делать ошибки; 5) Менеджер работает в режиме дефицита времени и не имеет необходимого объема информации; 6) Менеджер руководствуется бессознательными целями, мотивами, установками, влияющими на содержание решений; 7) Менеджер не способен воспринимать всю сложность тотального окружения как целостности; 8) Менеджер не может быть экспертом во всех вопросах, которые ему приходится обсуждать с функциональными специалистами; 9) Принятие и реализация решений во многом обусловлены позицией менеджера, системой его ценностей, отношением к содержанию решений. Вывод: поведение менеджера, принимающего решение, не есть рациональное или иррациональное, а скорее ограниченно или вынужденно рациональное.

Вопрос 6. Теория политических сетей. В последние годы влиятельным в исследовании государственного управления стало концептуальное направление, в основе которого лежит понятие «политическая сеть» (policy network). Статус этого направления до сих пор не определен. Одни говорят о том, что использование понятия «политическая сеть» лишь формирует некоторый исследовательский инструментальный подход к изучению государственного управления, другие наделяют его статусом концепции, третьи пишут о разработанной новой теории государственного управления, а некоторые вообще говорят об удачной метафоре. Но это исследовательское направление набирает вес, становится все более и более оснащенным собственным концептуальным аппаратом, все чаще используется для анализа политики и управления, приобретает свою философию, а соответственно растет число его сторонников. Концепция политических сетей стартовала с той же основной идеи, как и новый государственный менеджмент: современному государству не удается обеспечить удовлетворение общественных потребностей, есть настоятельная потребность изменить иерархическое администрирование на новую форму управления. Но если государственный менеджмент в поисках новых подходов делает акцент на рыночной экономике, то теория политических сетей пытается обосноваться, учитывая коммуникативные процессы постиндустриального общества и демократическую практику современных государств. Как подчеркивает Таня Берцель, для производства общественных благ государство все более и более зависит от других акторов и субсистем; в этой ситуации взаимозависимости между общественными и частными акторами ни иерархия, ни рынок не являются эффективными структурами для координации интересов и ресурсов различных акторов, включенных в процесс производства политических решений; как результат, доминантной моделью управления становятся политические сети.

Концепция политических сетей действительно возникла не на пустом месте. Уже в 1950– 60 -е годы выработка государственной политики в США исследуется в аспекте управленческих субсистем, в которых взаимодействуют бюрократия, конгрессмены и заинтересованные группы. Сетевой подход к государственному управлению является отражением не только споров, которые ведутся между представителями различных управленческих теорий, но и ответом на изменения условий, в которых осуществляется управление общественными делами. Экология публичного управления за последние десятилетия существенно изменилась, что заставляет искать новые модели управления помимо рыночных и иерархических административных. Выросшая плюрализация общественных структур, сложность взаимоотношений между различными группами населения, высокий уровень общественных потребностей и ожиданий, большой масштаб неопределенности и риска, возросшее влияние международного фактора на внутреннюю политику государства, информатизация общества, падение доверия населения к центральным органам управления – это и многое другое привели к пересмотру традиционных управленческих подходов, особенно тех, где умалялись особенности публичной сферы, как, например, в новом государственном менеджменте, который получил даже наименование неотейлоризма. Кратко основные положения теории политических сетей сводятся к следующему: Во-первых, теория политических сетей реконструирует отношения между государственным управлением и современным обществом. Понятие «сеть» , кажется, становится «новой парадигмой архитектуры сложности» . Что является более значимым: политические сети открывают правительство перед обществом. Концепция политических сетей относится к концепциям среднего уровня, т. е. в ней раскрываются не отношения между собственно обществом и государством, а между управленческими структурами и общественными и бизнес-ассоциациями.

Во-вторых, теория политических сетей восстанавливает связи между управлением и политикой. Подход с позиций политических сетей к государственному управлению проявляет интерес к политической сцене. Концепция политических сетей меняет ракурс рассмотрения государства как агента политики: 1) в противоположность идее доминирующей роли государства в выработке политики, при сетевом подходе государство и его институты являются хотя и важным, но лишь одним из акторов производства политических решений; 2) в противоположность идее относительной независимости государства в политике, в концепции политических сетей государственные структуры рассматриваются в качестве «сцепленных» с другими агентами политики и вынуждены вступать в обмен своими ресурсами с ними; 3) в противовес идее государственного управления как иерархически организованной системы, сетевой подход предлагает новый тип управления – «руководство» (governance), общая характеристика которого нашла выражение в формуле «управление без правительства» .

В-третьих, ученые, которые разрабатывают теорию политических сетей, включают в свои размышления моральное измерение управления и процесса производства политического решения. Как Таня Бер цель подчеркивает, «есть много работ по политической сети, в которых признается, что идеи, верования, ценности и консенсуальное знание обладают объяснительной властью при изучении политической сети. Идеи, верования, ценности, идентичность и доверие действительно не только имеют значение для политических сетей; они являются конструктивными для логики взаимодействия между членами сети» . В-четвертых, хотя понятие «институт» играет значительную роль в теории политических сетей, однако не институты, а связи и отношения составляют ключевой пункт рассмотрения. «Сеть… состоит из акторов и отношений между ними, а также из определенных действий / ресурсов и зависимостей между ними» , – пишут X. Хакансон и Я. Йохансон. Р. Родес подчеркивает значимость структурных отношений между политическими институтами в качестве решающего элемента политической сети, а не межперсональных отношений внутри институтов. В-пятых, в теории политических сетей проблема эффективности управления рассматривается не в аспекте отношения «цели средства» , а в аспекте отношения «цели процессы» . Хотя и здесь оценка эффективности политических сетей, служащих удовлетворению каких либо общественных потребностей, часто оценивается по качественным параметрам этого удовлетворения, однако политические сети можно оценивать и по такому параметру, как трансакционные издержки, т. е. по затратам на переговоры, на интеграцию и координацию своей деятельности. Фактически, здесь говорится скорее о действенности, чем эффективности. Тео Туунен демонстрирует это на уровне коллективного выбора и утверждает здесь значимость интегрированности и легитимности: «Ключевой пункт административных ценностей относится к качеству коллективного выбора или совместному выбору решения» .