Лекция 2. Разработка административных регламентов исполнения государственных функций

Лекция 2. Разработка административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Структура и требования к их содержанию. Часть 2. Девятова Н. С. к. э. н. , кафедра Экономики и государственного управления БГУЭП

Раздел «состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах» юридические факты, являющиеся основанием для начала административного действия сведения о должностном лице, ответственном за выполнение административного действия продолжительность и (или) максимальный срок выполнения действия критерии и (или) процедуры принятия решения. результат административного действия и порядок передачи результата способ фиксации результата выполнения действия, в том числе в электронной форме

Административная процедура — официально установленное действие органа (должностного лица), которое имеет определенное (фиксируемое) начало – юридический факт или иной установленный факт, установленные стадии и сроки и включает критерии и варианты принятия решений и юридически фиксируемый результат в виде стандарта исполнения

Процессный подход 4 Построение модели делового процесса можно представить в виде следующей последовательности действий: • определяется исходная информация для выполнения функции (вход функции) • определяются исполнители функции и их роли • определяется внешний пользователь функции (ее выход)

Описание процедур Описание каждой административной процедуры содержит следующие обязательные элементы: исполнитель – лицо, ответственное за исполнение процедуры; описание действий (например, прием и проверка комплектности, подготовка проекта документа, согласование, визирование) или перечень решений, которые могут или должны быть приняты исполнителем и условия их принятия (например, принятие решения о предоставлении лицензии или отказе в предоставлении); результат действия , исходящий документ или резолюция (утверждение, согласование, отказ); максимальный срок исполнения процедуры и порядок его исчисления (например, не более 12 рабочих дней, включая день подачи заявления); передача результата получателю услуги (кому направляется). В начале указанного раздела указывается исчерпывающий перечень административных процедур, содержащихся в этом разделе. Блок-схема исполнения государственной функции и услуги приводится в приложении к регламенту.

Подготовка раздела административного регламента «Административные процедуры» При анализе процесса предоставления услуги выделяются и фиксируются этапы предоставления услуги. Если услуга предоставляется одним органом власти (схема 1), то процесс предоставления услуги рекомендуется разделить на этапы в той последовательности, в которой документы (решения) рассматриваются или разрабатываются исполнителями (подразделениями и руководителями).

В случае разработки проекта административного регламента, в котором услуга предоставляется с участием более чем одного органа власти или организации, исполнителями этапов будут органы власти и организации. Стрелки означают последовательность этапов и передачу документов (схема 2).

В случае если на каком-либо этапе предоставления услуги участвуют несколько подразделений или руководителей одновременно, то их наименования указываются друг под другом в столбик, а расходящиеся и параллельные стрелки означают одновременность участия нескольких исполнителей на упомянутом этапе (схема 3).

2. Далее описываются действия (работы), которые осуществляют подразделение, руководитель органа власти, либо орган власти или организации в целом (схема 4). Например, прием и регистрация заявления, выдача расписки о приеме заявления и документов, направление заявления и документов в соответствующее подразделение и т. п. Работы указываются внутри каждого прямоугольника, помещенного под названием органа или подразделения.

Между прямоугольниками, означающими работы, рекомендуется указывать результаты этих работ. Результаты работ указываются в прямоугольниках, расположенных уровнем ниже (схема 5). Например, подписанное заявление, выданное заключение, выписка из реестра и т. п. Под обращением заявителя указываются входящие документы.

Внизу каждого прямоугольника, обозначающего работу, необходимо указать предельный срок, в течение которого подразделение или руководитель ее выполняет (схема 6).

ПРИМЕРЫ ФОРМУЛИРОВОК ПРИ ОПИСАНИИ ДЕЙСТВИЯ Инициирующее событие Примеры: поступление поручения от начальника отдела; передача главным специалистом копии письма лично в руки; поступление в базу данных обновлений по перечню мероприятий, относящихся к данному структурному подразделению; 30 -го числа каждого месяца и т. д. Максимальный срок выполнения действия Примеры: дней; рабочих дней; часов; минут; Не позднее ; Не ранее и т. д. Содержание работ в рамках действия Примеры: выбор исполнителя; назначение ответственного; внесение предложений; проверка комплектности; подготовка проекта документа и т. д. Способ фиксации результата выполнения действия Примеры: внесение соответствующей отметки в графе «Контрольные отметки» Карты контроля поручений; введение в АИС «Кадры» ; внесение в систему автоматизированного делопроизводства и документооборота; занесение в регистрационную книгу и т. д. Результат и порядок передачи результата Примеры: направляет поручение начальнику отдела; передает завизированный документ в канцелярию; отправляет лист согласований согласно перечню участвующих в согласовании и т. д. Варианты возможных решений, критерии и\или процедуры выбора решений Примеры: При поступлении из канцелярии пакета документов проводится проверка комплектности в соответствии с перечнем документов (ПП №…, статья …). В случае соответствия пакет документов регистрируется и передается начальнику отдела. В случае несоответствия комплект документов возвращается в канцелярию с актом о некомплектности, подписанным по форме №№.

Пример схемы предоставления услуги Выдача повторного свидетельства (справки) о регистрации акта гражданского состояния. Прием документов, регистрация заявления, проверка документов, поиск документа, выдача квитанции для оплаты госпошлины, подготовка повторного свидетельства (справки) или извещения об отсутствии записи акта гражданского состояния Подписание повторного свидетельства (справки) или извещения об отсутствии записи Регистрация и выдача повторного свидетельства (справки) или извещения об отсутствии записи. Отдел информации и выдачи документов Начальник управления Принятые документы, зарегистрированные заявления, искомый документ квитанция для оплаты госпошлины, повторное свидетельство или извещение об отсутствии записи Подписанные повторное свидетельство или извещение об отсутствии записи Обращение с документами и с заявлениями Заявитель 1. Заявление на выдачу повторного свидетельства о регистрации акта гражданского состояния. 2. Свидетельство о смерти если лицо, в отношении которого была составлена ранее запись акта гражданского состояния, умерло. 3. Нотариально удостоверенная доверенность от лица, имеющего право на получение повторного свидетельства. 4. Документ удостоверяющий личность заявителя Отдел информации и выдачи документов 27 минут 1 минута

15 При разработке административного регламента должны быть решены следующие управленческие задачи оптимизация показателей исполнения функции, в том числе в интересах граждан и организаций, реализация прав и обязанностей которых обеспечивается исполнением государственной функции упрощение административных процедур, включая устранение избыточных административных действий и процедур, стадий их исполнения уменьшение сроков исполнения административных действий и процедур устранение необоснованных обременений для граждан и организаций сокращение затрат граждан и организаций в связи с исполнением функций доступность для граждан и организаций информации об исполнении функции возможность оперативного контроля исполнения функции возможность установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдением требований административных регламентов по каждой административной процедуре или действию при исполнении функции

Раздел «Формы контроля за исполнением административного регламента» : порядок осуществления текущего контроля за соблюдением и исполнением положений административного регламента порядок и периодичность осуществления плановых и внеплановых проверок полноты и качества предоставления услуги ответственность служащих органа власти и иных должностных лиц за решения и действия , принимаемые в ходе предоставления услуги положения, характеризующие требования к порядку и формам контроля за предоставлением услуги

Раздел «Досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих» информация для заявителей об их праве на досудебное обжалование предмет досудебного (внесудебного) обжалования перечень оснований для отказа в рассмотрении жалобы основания для начала процедуры досудебного обжалования права заявителя на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы вышестоящие органы власти и должностные лица, которым может быть адресована жалоба заявителя в досудебном порядке сроки рассмотрения жалобы результат досудебного обжалования применительно к каждой процедуре сроки обжалования и юрисдикция суда, в который подается соответствующее заявление

Глава 2. 1 210 -ФЗ. ст. 11. 1. Предмет досудебного (внесудебного) обжалования : 1) нарушение срока регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги; 2) нарушение срока предоставления государственной или муниципальной услуги; 3) требование у заявителя документов, не предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги; 4) отказ в приеме документов, предоставление которых предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги, у заявителя;

Глава 2. 1 210 -ФЗ. ст. 11. 1. Предмет досудебного (внесудебного) обжалования : 5) отказ в предоставлении государственной или муниципальной услуги, если основания отказа не предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами; 6) затребование с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги платы, не предусмотренной нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами; 7) отказ органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, в исправлении допущенных опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной или муниципальной услуги документах либо нарушение установленного срока таких исправлений.

Глава 2. 1 210 -ФЗ. ст. 11. 2. Жалоба должна содержать: 1) наименование органа , предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего, решения и действия (бездействие) которых обжалуются; 2) фамилию, имя, отчество (последнее — при наличии), сведения о месте жительства заявителя — физического лица либо наименование, сведения о месте нахождения заявителя — юридического лица, а также номер (номера) контактного телефона, адрес (адреса) электронной почты (при наличии) и почтовый адрес, по которым должен быть направлен ответ заявителю; 3) сведения об обжалуемых решениях и действиях (бездействии) органа , предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего; 4) доводы, на основании которых заявитель не согласен с решением и действием (бездействием) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего. Заявителем могут быть представлены документы (при наличии), подтверждающие доводы заявителя, либо их копии.

По результатам рассмотрения жалобы орган, предоставляющий государственную услугу, либо орган, предоставляющий муниципальную услугу, принимает одно из следующих решений: 1) удовлетворяет жалобу, в том числе в форме отмены принятого решения, исправления допущенных органом, предоставляющим государственную услугу, либо органом, предоставляющим муниципальную услугу, опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной или муниципальной услуги документах, возврата заявителю денежных средств, взимание которых не предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, а также в иных формах; 2) отказывает в удовлетворении жалобы.

Внесение изменений в административные регламенты осуществляется в случае изменения законодательства Российской Федерации, регулирующего предоставление услуги (исполнение функции), изменения структуры органов публичной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей функции (предоставление услуги), по предложениям органов публичной власти, основанным на результатах анализа практики применения административных регламентов.

Внесение соответствующих изменений может проводиться по итогам проводимого мониторинга: соответствия требованиям к качеству и доступности услуги. При этом подлежит установлению: оценка потребителями услуги характера взаимодействия с должностными лицами, качества и доступности соответствующей услуги (срок оказания, условия ожидания приема, порядок информирования о государственной услуге и т. д. ); обоснованность отказов в предоставлении услуги и др. ; выполнения требований к оптимальности административных процедур. При этом подлежит установлению: отсутствие избыточных административных действий, возможность уменьшения сроков исполнения административных процедур и административных действий; соответствия должностных регламентов (инструкций) ответственных должностных лиц, участвующих в предоставлении услуги (исполнении функции), административному регламенту в части описания в них административных действий, профессиональных знаний и навыков; ресурсного обеспечения исполнения административного регламента.

Административный регламент определяет порядок деятельности по предоставлению услуги, оказанию функции, обеспечивающий законность, качество, эффективность, отсутствие (ограничение) коррупции, понятность (прозрачность) для потребителя. Не может порождать правовые обязанности заявителя и предоставлять права. Это технология!

Проблемные вопросы регламентации государственных и муниципальных услуг

Межведомственное информационное взаимодействие осуществляется только между Органами государственной власти Государственными внебюджетными фондами Органами местного самоуправления Подведомственными им организациями МФЦ

Административный регламент по каждой услуге является единым. В нем описываются различные возможные способы оказания публичной услуги и соответствующие действия: А) при оказании услуги в органах публичной власти традиционным способом; Б) при оказании услуги в электронном виде; В) при оказании услуги через МФЦ. Заявитель вправе выбрать любой способ оказания услуги!

При разработке регламента проводится оптимизация оказания услуги (выполнения функции) Упорядочение административных процедур; Устранение избыточных процедур (действий); Сокращение количества документов, предоставляемых заявителем, внедрение новых форм документов; Снижение количества взаимодействий с заявителем, использование межведомственных согласований без заявителя; Установление ответственности предоставляющих услуги Предоставление услуги в электронном виде

Формула оптимизации системы исполнения полномочий: «одна функция (услуга)» = «один результат» = «один административный регламент» Оптимизация процесса предоставления услуги

№ Группа Наименование метода 1. Формализованные универсально-принципиальные методы (ФУП — методы) Метод «пяти вопросов» Метод параллельного выполнения работ Метод устранения временных разрывов Моделирование и оценка вариантов оптимизации государственных функций Метод уменьшения количества входов и выходов в рамках выполнения функции Согласование результатов с требованиями Интеграция деятельности ответственного исполнителя с заявителями Минимизация устной информации Организация процедур контроля 2. Методы бенчмаркинга основанные на изучении, анализе, адаптации и последующем внедрении элементов процессов успешных организаций, занимающихся схожими видами деятельности. 3. Методы групповой работы Метод «мозгового штурма»

Метод «пяти вопросов» позволяет провести инвентаризацию деятельности ОИВ (ОМС) по реализации государственных (муниципальных) функций, устранить ненужные и улучшить нужные элементы функций, разрешить многие существующие проблемы. Далее, в настоящем разделе приведено подробное описание технологии использования этого метода. Метод «пяти вопросов» предлагает экспертной группе по оптимизации государственных (муниципальных) функций на основе разработанной совокупности моделей ее текущего состояния последовательно по каждой административной процедуре, составляющей функцию, задать пять следующих групп вопросов.

№ Группа Вопросы 1. «Цель» Зачем выполняется эта процедура? Для достижения какого результата выполняется эта процедура? 2. «Люди» Кто выполняет эту процедуру? Почему именно он выполняет эту процедуру? Кто еще мог бы выполнить эту процедуру? Кто мог бы выполнить эту процедуру более эффективно? 3. «Место» Где эта процедура выполняется сейчас? Почему эта процедура выполняется именно здесь? Где еще можно выполнять эту процедуру? Где наиболее эффективно выполнять эту процедуру? 4. «Время» Когда выполняется эта процедура? Почему эта процедура выполняется именно в это время? Какие есть альтернативы? Какая альтернатива лучше? 5. «Технология» Как эта процедура выполняется сейчас? Почему эта процедура выполняется именно так? Какими еще способами можно выполнить эту процедуру? Какой способ выполнения процедуры лучше?

Метод устранения временных разрывов По данным статистики, что в современных организациях на реальное выполнение работы уходит только 20% времени. 80% времени — это простои. Приведенные цифры показывают, насколько применение данного метода позволяет повысить эффективность государственных (муниципальных) функций. В ходе применения метода устранения временных разрывов, экспертная группа по оптимизации функций должна выполнить следующую последовательность шагов. Разработать целевую модель государственной (муниципальной) функции. Определить длительность выполнения функции как совокупность длительностей выполнения всех административных процедур, ее составляющих. Сравнить с фактической длительностью выполнения данной функции. Определить суммарное время «временных разрывов» как разность между результатами п. 3 и п. 2. Определить источники возникновения «временных разрывов» . Разработать несколько вариантов целевой модели государственной муниципальной функции (услуги). Выбрать наиболее приемлемый вариант, используя методы групповой работы.

Моделирование и оценка вариантов оптимизации государственных функций Методом уменьшения количества входов и выходов функции (услуги) , а также уменьшение его «ветвистости». Если модель текущего состояния государственной (муниципальной) функции получилась достаточно сложной, запутанной, содержащей много входов и выходов, — можно с большой долей вероятности утверждать о не оптимальности организации выполнения данной функции. Объясняется это тем, реализовывать такую функцию, а также управлять ее реализацией будет сложно, что в свою очередь может приводить к ошибкам и нестыковкам. Суть метода уменьшения количества входов и выходов состоит в том, что, построив модель текущего состояния государственной (муниципальной) функции (услуги), нужно провести ее анализ на предмет избыточности входов и выходов. После чего нужно разработать целевую модель процесса выполнения государственной (муниципальной) функции, содержащую меньшее количество входов и выходов каждой административной процедуры (кроме первой и последней). Такое уменьшение возможно как за счет отказа от некоторых промежуточных входов и выходов, так и за счет их группировки в пакеты. Особенно внимательно необходимо проанализировать межведомственное взаимодействие, т. к. большинство «узких» мест возникает именно на этих стадиях.

Методы оптимизации организационной структуры ответственных исполнителей государственных функций Оптимизация процессов выполнения государственных (муниципальных) функций не даст ожидаемого эффекта, если будет происходить в отрыве от оптимизации структуры ОИВ (ОМС) – ответственных исполнителей. В качестве методов оптимизации структуры ответственных исполнителей предлагается использовать следующие широко применяемые на практике методы: метод ликвидации дублирования ответственности и «точек безответственности» ; метод эффективного выполнения работы; метод единственной точки контакта; метод ценности и измеримости результатов; метод соответствия полномочий и ответственности; метод минимизации организационных разрывов.

Оптимизация процесса предоставления услуги Прежде чем приступить к описанию административных процедур, необходимо проверить все ли возможности оптимизации процесса предоставления услуги реализованы. Для этого необходимо ответить на следующие вопросы: Можно ли сократить время исполнения услуги за счет: — использования электронных технологий для автоматизации входящих в процедуру операций; — перераспределения обязанностей в подразделении; — повышения квалификации задействованного персонала; — исключения не влияющих на результат услуги операций или процедур (например, дополнительной регистрации в журнале).

Можно ли исполнять одновременно две (или более) процедуры, входящие в процесс предоставления услуги (готовить документы, проводить согласования)? Представляет ли услуга или ее процедуры коррупционную опасность (например, имеется, но не всегда используется, возможность сокращения сроков)? Все ли возможности создания удобств получателям услуги реализованы? Часы приема должны обеспечивать доступность работающим заявителям. Удобства исполнителей должны учитываться во вторую очередь. Являются ли перечни входящих документов и причин отказа исчерпывающими? Для этого целесообразно проанализировать все отказы за значительный период времени. Может ли исполнитель услуги самостоятельно получить информацию, которую обычно представляет заявитель? Это особенно важно на современном этапе, характеризующимся развитием электронного взаимодействия между органами публичной власти и формированием единых информационных центров. Оптимизация процесса предоставления услуги

Типовые рекомендации: − на операцию (или несколько операций), не требующую принятия управленческих решений, не должно затрачиваться непропорционально большое время по отношению к процессу в целом ( «пробка» ); − в рамках административного процесса не должны иметь место «пустые» операции, в которых не производится изменения или генерации информации (трансформации документа); − при разрешительных процедурах взаимодействия с гражданами и организациями одна операция не должна включать в себя и контроль комплектности документов, и контроль их содержания (то есть осуществляется соединение операций формального и содержательного характера, что приводит к размытости критериев принятия положительного или отрицательного решения, неясности причин отказа (произведен ли отказ по формальным основаниям или в связи с содержательными недостатками); − не осуществляется повторный сбор информации по вопросам, в отношении которых это уже было сделано ранее (при условии неизменности информации);

− не допускается, что время на создание или трансформацию информации в ходе процесса не пропорционально объему созданной информации (например, вспомогательные операции (визирование, регистрация входящих / исходящих документов) занимают больше времени, чем основная содержательная работа (процедуры по анализу информации и подготовке заключения по принятию решения); − не допускается добавление информации к информационному потоку без добавления ответственности (например, выполняется административное действие по визированию документа, не влекущее ответственности визирующего лица). − не допускается переложения обязанностей органа управления на клиентов; − не допускается медленное реагирование при дистанционном взаимодействии с клиентами; − удобный физический интерфейс взаимодействия с клиентами; − минимальное использование устаревших технологий обмена информацией; − не допускается избыточное количество инстанций, обязательных при сборе документов; − не допускается несоблюдение установленных сроков выполнения административного процесса.

Порядок обжалования ( судебный ) : сроки обжалования юрисдикция суда, в который подается соответствующее заявление, в соответствии с законодательством Российской Федерации