Лекция 2 Принятие и исполнение государственных решений 01

Лекция 2 Принятие и исполнение государственных решений

Методологические подходы к принятию государственных решений • Нормативный • Дескриптивный

Нормативный подход • Сторонники нормативного подхода исходят из того, что человек обладает высокими адаптивными возможностями к внешней среде, поэтому способен объективно отражать ситуацию, то есть рационально выделять и диагностировать проблемы, рассчитывать альтернативы, предвидеть результаты и объективно их оценить. • Для анализа переменных человек использует различные формально-логические методы. При этом человек обладает необходимой информацией и инструментарием.

Сторонники нормативного подхода исходят из того, что ч еловек обладает высокими адаптивными возможностями к внешней среде способен объективно отражать ситуацию, то есть рационально выделять и диагностировать проблемы, рассчитывать альтернативы, предвидеть результаты и объективно их оценить использует различные формально-логические методы, т. е. обладает необходимой информацией и инструментарием

Принятие решения с точки зрения нормативного подхода — это рациональная технология, последовательность процедур (это идет от Аристотеля). Рациональность обуславливает оптимизацию целевых функций и приводит объект в целевое состояние.

К наиболее показательным теориям на методологической нормативной базе можно отнести модели: • всеобщей рациональности (К. Эрроу и Э. Даунс); • рационального выбора (Э. Остром, К. Арроу); • ограниченной рациональности (Г. Саймон); • сетевую теорию (Д. Ноук, П. Ричардсон, Х. Хекло) • концепцию динамического цикла (Дж. Андерсон, Б. Дженинкс) • организационного институционализма (Дж. Марч, Дж. Олсен).

Специалисты в области административного права, сводят весь процесс принятия решений к регламентированной деятельности государственных учреждений, действующих в рамках своих полномочий. • Принятие решений в государстве проходит исключительно на административном уровне, на основе объективной информации. • При таком подходе Л. Гуяик и Л. Урвик в 1937 г. предложили систему POSDCORB: – planning (планирование) – organizing (организация) – staffing (набор персонала) – directing (направление) – coordinating (корректирование) – reporting (отчетность) – budjeting (бюджетирование) То есть, государственное управление является сферой технической рациональности и исключает из процесса принятия решений активность гражданских структур.

Модель всестороннее рационального принятия решений Фундаментом этой модели является экономическая мотивация, стремление человека к выгоде, предопределяющее все его действия. • Решения принимаются в рамках представлений человека о возможных затратах и выгодах, которые имеют тенденции к увеличению при наличии персональной заинтересованности в достижении цели. • Строгая рациональность предполагает знание альтернатив и последствий, а решение представляется суммой рациональных выборов индивидуумов, то есть коллективное решение. • Применительно к государству это означает, принятие решения предполагает формирование единой иерархической организации управления, активное участие чиновников в управлении, административное управление финансами.

Теория рационального выбора • Люди не имеют четкого представления о способе решения, проблемы и руководствуются своими убеждениями. Именно убеждения устанавливают связь действий и результатов. • Рациональность побуждает людей принимать решения, исходя из ожидания полезности своих действий. Именно с этой точки зрения люди воспринимают и формулируют цели. • Сторонники этого подхода предпочитают абстрагироваться от нормативных трактовок управленческих процессов. Они акцентируют внимание на различных технологиях целеполагания и формах рентоориентированного поведения политиков и бюрократов. • Получается, что чиновникам и политикам невозможно скомпоновать единый перечень интересов, превратив их в общественные так, чтобы были соблюдены принципы демократии. Поэтому существенную важность приобретают те из институтов госуправления, которые регулируют конкуренцию и осуществляют политический выбор решения проблемы. Однако выбор делается в угоду авторитарным группам и высшему правителю. Переходя из бизнеса во власть, люди сохраняют установки на свои частные цели.

• Маккормик и Крейн прямо утверждают, что политики и чиновники занимаются государственным регулированием с целью собственной выгоды, в виде увеличения налогов (рост бюджета – рост зарплат) или взяток и откатов. • Бюрократы постоянно ищут пути получения ренты(за счет лицензирования, регистрационных и разрешительных процедур). В рамках этой теории процесс получения чиновниками прибыли и её защиты с помощью правительства получили название «политической ренты» . • Принципы этого подхода приводят к встраиванию в государственные решения частных и групповых интересов, что приводит к «перекосу» целей, «провалам» государственных решений, неспособности к самоисправлению.

Теория «бдительной обработки информации» (Дженис и Манн) • Теория основана на признании универсального характера стандартов целеполагания, отражающих ограниченные возможности человека. Отсюда наличие дефектов в решениях. • Авторы предполагают, что при определенном порядке действий и конструировании внешних обстоятельств увеличивается вероятность принятия «хороших» решений.

Теория ограниченного рационализма Г. Саймона Саймон Г. был логическим позитивистом и отрицательно относился к идее суперрациональности. • Рациональность целеполагания может быть только ограниченной, а решающий выбор принадлежит социальной и организационной среде, которая накладывает ограничения и определяет тип поведения индивида. • Различная интерпретация различными людьми (в зависимости от опыта, интуиции, конкретных обстоятельств и т. д. ) , является ограничением человеческой рациональности. • Существуют следующие ограничения: – когнитивные (недостаток внимания к обстоятельствам, определяющим проблемную ситуацию, ограничения по объему и качеству информации); – политические (разнонаправленность целей, конфликт интересов); – организационные (неправильное распределение полномочий, приоритеты тактических целей над стратегическими и т. д. )

• К традиционным ограничениям (стоимость информации, дефицит времени, недоступные технологии и т. д. ). Саймон добавляет ограниченность человеческих возможностей. • Саймоном выделяются два принципиальных момента, позволяющих человеку компенсировать присущие ему ограничения: – «утилита» (ожидание полезности от принятого решения) – «сатисфакция» (набор минимальных критериев, которыми он руководствуется при постановке любой цели). • Сочетание утилиты и сатисфакции ведет к тому, что человек принимает первое решение, которое удовлетворяет тому и другому требованию. Он может рассматривать и другие варианты, если есть время. Но в любом случае он стремится к удовлетворительному, а не к оптимальному решению. То есть его деятельностью руководит в первую очередь прошлый опыт, соотнесенный с конкретной ситуацией.

ТЕХНОЛОГИЯ разработки и принятия управленческих решений (по Саймону): • разведывательная стадия; • проектная стадия; • стадия выбора. Наличие упрощенных управленческих алгоритмов позволяет преодолеть неопределенность принятии решений.

Саймон считал: • Внутри организации, индивид должен утратить свою автономность, воспринимая позицию высшего руководства легитимной. • Организация должна помогать людям понять как надо действовать в той или иной ситуации, распределяя роли и функции. • Организация должна помогать индивидам правильно расставлять приоритеты, определять ресурсы. Это может быть выражено в формировании подцелей, в конкретных требованиях к кадрам и т. д. • Высшие менеджеры должны общаться с людьми, не надеясь, что они выберут правильное решение, должны ориентировать работников на определенные стандарты, сужая тем самым круг возможных альтернатив.

• Накладывая ограничения на мотивацию человека, организация подталкивает его к применению стандартных способов взаимодействия и поведения, которые в конечном счете помогают решить общие проблемы организации. • В этом случае индивидуальная сатисфакция будет стремиться к сближению с коллективной оптимизацией решений. • Саймон подчеркивал, что «мы знаем, что ограниченно рациональны, живем в условиях неопределенности, и тем не менее, мы продолжаем существовать, предполагая при этом, что мы можем рационально и сознательно использовать ряд средств для достижения конкретного результата» .

• Саймон сохраняет рациональность, но предполагает рациональность краткосрочную, для которой не требуется полной информации, а нужна адекватная и достаточная информация, которую можно получить в процессе исследования. • Она позволяет делать краткосрочные разумные выводы и корректировать их по мере развития ситуации. При этом решения являются изменяемыми, а не окончательными. Такая методика позволяет принимать вполне подходящие решения, хотя присутствует потеря скрытых возможностей.

• Практика нередко показывает неприменимость саймоновского подхода, поскольку – особенно в представительных органах власти – вырабатываемые цели чрезмерно размыты и не способны создать поддерживающую их рациональную коалицию ЛПР. • Практика государственного управления показывает, что зачастую в целевые показатели государственных органов включается масса далеко не рациональных интересов. • Если говорить в общем, то люди не являются рациональными акторами, которыми их видит наука.

Поведенческий (дескриптивный) подход к принятию решений Базовые основания поведенческого подхода: человек слишком самонадеян, не в состоянии установить объективные причины целеполагания, не может предпринимать рациональные действия, не может проектировать будущее. Поведенческий подход оценивает принятие государственного решения как процесс, в центре которого стоит человек с его интересами, традициями, персональным опытом и состоянием сознания. Принимая решение, он руководствуется не только разумом, но и эмоциями, использует свою интуицию, заблуждения, стереотипы. Исполняя государственную деятельность, люди используют бытовые стимулы и мотивы поведения.

Отсюда следует, что целеполагание нельзя описать количественными методами Научные школы, развивающие дескриптивный подход: • бихевиоралистская (поведенческая)модель Лассуэлл и Лернера, • инкременталистская (пошаговая) теория Линдболма и Дрора, • концепция групповой репрезентации Даля и Шмиттера.

• Бихевиоралисты на первый план выдвигают психологические факторы принятия решений, делая упор на движущей роли социокультурных составляющих, внутренних мотивах человека, его неформальных связях, латентных механизмах целеполагания и других аналогичных параметрах этого процесса. • Г. Лассуэл в 1 -ой половине прошлого века описал механизмы влияния ценностных установок на различных уровнях политической системы и превращения частных интересов в общественные цели.

Инкременталистская модель Главные идеи Ч. Линдблома: • Совмещение различных позиций акторов и достижение компромисса – условие успешного целеполагания. • В условиях неопределенности ЛПР вместо рациональных подходов применяет тактику разрозненных (инкрементальных) действий таких, чтобы последовательно улучшать ситуацию. • ЛПР ориентировано не на оптимальное, а на удовлетворительное решение, которое подходит для реализации ближайших задач. А поскольку реальность всегда разнообразнее замыслов ЛПР, то жизнь вносит поправки в даже принятые и реализованные решения.

• Инкременталисты не отождествляют результаты реализации решений и их последствия. • Такой подход демонстрирует, что в разработке государственных целей доминирует субъективность, незначительна роль формальных процедур и отсюда- неустранимый хаос в системе государственного управления, препятствующий выработке устойчивых тенденций в принятии решений. • Реальность показывает, что рационально- нормативные подходы, в большей степени воплощают мечту планировщика, а не практика – управленца. Рациональный подход чаще продуцирует формы утопического мышления, малоприменимые в практической деятельности государственных органов.

По мнению инкременталистов — • Рационализм не может стать универсальной основой принятия государственных решений из- за политической природы данного процесса, постоянного сопровождения экспертных действий переговорами, личными контактами людей, имеющих полномочия и людей, не имеющих полномочий, но способных повлиять на изменение целевых установок государственных органов. • Этот подход применим для решения хорошо структурированных задач, когда есть достаточный объем информации и предельно минимизировано поле морально- политического выбора ЛПР.

• У инкрементального подхода есть опасные для государственного управления черты. Его критикуют за консерватизм, недопущение им существенных сдвигов в организации государства и общества. • Инкрементальные методики дорогостоящи, поскольку задачи общесоциального характера приходится решать путем частичных улучшений. Этот подход применим для решения творческих, слабоструктурированных проблем. • Преобладание в принятии государственных решений инкрементального подхода дает основания увидеть сложное сочетание в нем формальных и неформальных компонентов, когда неожиданно возникают новые акторы и зависимости.

СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ!