История становления и развития института принудительного исполнения в

История становления и развития института принудительного исполнения в СССР

После Октябрьской революции, в полном соответствии с идеей о необходимости слома старой государственной машины, старая судебная система была ликвидирована. Новые органы исполнения судебных решений стали возникать после создания пролетарского суда. Их правовой статус в первое время регламентировался местными властями, в силу чего решения судов и приговоры приводились в исполнение различными способами и формами. На местах исполнение находилось как в компетенции судебных исполнителей и органов милиции, так и волостных и деревенских исполкомов.

23 июня 1918 г. была издана инструкция Наркомата юстиции РСФСР «Об организации и действиях местных народных судов» , один из разделов которой был посвящен немедленному исполнению судебных решений и приговоров. Положения о народном суде РСФСР, принятые в 1918 г. и 1920 г. , не изменили сложившуюся сразу после революции систему исполнения. Они подтверждали исполнение судебных решений сразу же после их вступления в законную силу судебными исполнителями и органами милиции.

В результате проведения реформы судебной системы 1922 г. было введено Положение о судоустройстве РСФСР (от 31 октября 1922 г. ), в соответствии с которым органами исполнения являлись судебные исполнители, органы милиции и исполнительные комитеты Советов. Но, несмотря на то, что, начиная с этого периода, исполнительное производство по судебным решениям было практически полностью и весьма подробно урегулировано законодательством, правоприменительная практика не была единой и, более того, зачастую противоречила законодательству. Несколько позже, в 1924 году в связи с принятием Основ о судоустройстве Союза ССР и союзных республик была восстановлена единая система органов исполнения судебных решений на территории всей страны. В соответствии с этим законодательным актом органами исполнения судебных решений являлись судебные исполнители, действовавшие под руководством губернских судов. Все их решения подлежали немедленному исполнению.

Такая ситуация в части, касающейся момента приведения судебных решений в исполнение, сохранялась до 16 февраля 1925 года, когда были внесены изменения в ГПК РСФСР. Теперь он наступал не немедленно, как предусматривалось ранее, а после вступления решения суда в законную силу. В новой редакции ГПК РСФСР также предусматривалась возможность приостановления исполнения судебного решения краевым (областным) прокурором и председателем краевого (областного) суда при пересмотре дела в порядке надзора. Кроме того, был введен институт поворота исполнения судебного решения.

В ноябре 1926 г. на 3 -ей сессии ВЦИК принимается Положение, согласно которому судебные исполнители состояли как при губернских, так и при народных судах с тем условием, что губернский суд осуществляет руководство судебными исполнителями. Отметим, что в рассматриваемый период возникли дополнительные требования к гражданскому процессу, включая стадию исполнительного производства. В этой связи исполнение судебных решений существенно усложнилось. В целях приведения гражданского процессуального законодательства в соответствие с требованиями того времени в 1927 -1929 годах ГПК РСФСР был дополнен главами: «О несостоятельности частных лиц, физических и юридических» , «О несостоятельности государственных предприятий и смешанных акционерных обществ» и «О несостоятельности кооперативных организаций» . Тем не менее, устранить имевшиеся недостатки в исполнении судебных решений так и не удавалось, и, прежде всего, по причине дублирования функций судебных исполнителей органами милиции.

Органы милиции были освобождены от исполнения судебных решений лишь в связи с принятием Постановления Президиума Верховного Суда РСФСР от 25 мая 1930 г. Отныне эта задача полностью возлагалась на судебных исполнителей, а в сельской местности – на сельские Советы. Вместе с тем, часть функций возлагались на налоговых инспекторов, инспекторов по заготовкам, на страховых инспекторов. В тот же период была отменена система поощрительного вознаграждения судебных исполнителей, которые переводились на фиксированный оклад. Анализ правовых актов, принятых в начале 30 -х годов, позволяет заключить, что на тот период законодатель не имел четко оформившегося представления о направлениях развития сферы исполнительного производства и потому, как правило, отталкивался от правоприменительной практики. Положение с исполнением судебных решений оставалось крайне неудовлетворительным. В этой связи был принят курс на создание жестко централизованной системы исполнительного производства.

Важным этапом в его реализации стало принятие актов, определяющих место прокуратуры в гражданском процессе и, в частности, при исполнении судебных решений. Чуть позже, в 1938 г. был принят Закон о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик, содержавший статьи, посвященные исполнению судебных решений. Данный закон был ориентирован на усиление контроля за исполнительным производством со стороны Наркомюста СССР. В соответствии с указанным актом судебные исполнители состояли при народных, окружных, краевых, областных судах, судах автономных союзных республик и назначались Народным Комиссаром юстиции республики, а в автономных республиках – Народным Комиссаром юстиции автономной республики. Особое внимание укреплению системы исполнительного производства стало уделяться в послевоенное время, когда в силу объективных причин возникли серьезные сложности с исполнением судебных решений. Наибольшее значение придавалось роли органов прокуратуры в исполнении судебных решений. В частности, этой проблеме было посвящено постановление Президиума Верховного Совета СССР в июле 1948 г. , касающееся заявлений и жалоб граждан на неисполнение судебных решений. В его развитие годом позже Минюст СССР издало Наставление «О работе с кадрами судебных исполнителей» .

Следует отметить, что в середине 50 -х годов была несколько изменена процедура назначения судебных исполнителей. В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 30 апреля 1955 г. «О порядке назначения судебных исполнителей» упразднялись должности судебных исполнителей при всех судах, за исключением народных. Их назначение производилось управлением Министерства юстиции при областных (краевых) Советах депутатов трудящихся, по представлению народных судей, а в союзных республиках, не имеющих областного деления, и в автономных республиках – непосредственно Министерством юстиции. Однако данная система просуществовала чуть больше года, и уже 4 августа 1956 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «О расширении прав краевых, областных судов и упразднении управлений Министерства юстиции при краевых, областных Советах депутатов трудящихся» . В соответствии с ним судебные исполнители назначались народными судьями или председателями районных (городских) народных судов и утверждались в должности председателем Верховного Суда автономной республики, краевого, областного, городского суда, суда автономной области и суда автономного округа. Таким образом, орган, выносящий решение, опять становился ответственным за его исполнение.

В течение последующего периода, включая 60 -е годы, установленный порядок исполнения судебных решений, структура и полномочия органов исполнения судебных решений оставались практически неизменными, за исключением нескольких важных моментов. Так, 25 декабря 1958 г. Верховный Совет СССР утвердил Основы законодательства о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик, где было зафиксировано, что судебные исполнители состоят при народных судах. На тот период вопросы прекращения и приостановления исполнения находились в компетенции суда. В отношении исполнителя народный судья осуществлял как административные, так и надзорные функции. В частности, он имел право на его увольнение, на применение к нему мер дисциплинарного воздействия за допущенные проступки, на утверждение отдельных действий судебного исполнителя, на рассмотрение жалоб на его действия, нарушающие права сторон в исполнительном производстве, на привлечение к ответственности лиц, противодействующих судебному исполнителю.

Значимые новации содержались и в принятом в 1964 г. ГПК РСФСР. В частности, у взыскателя и должника появилось право заявлять отводы судебному исполнителю при наличии обстоятельств, вызывающих сомнение в его беспристрастности (ст. 18 и 350 ГПК РСФСР). Следует также обратить внимание на тот факт, что, начиная с 1966 г. , законодательное регулирование исполнительного производства стало полностью осуществляться на республиканском уровне, что в конечном итоге отрицательно сказалось на эффективности взаимодействия органов исполнения республик, входивших в состав СССР. Новая реформа в сфере исполнительного производства была проведена в начале 70 -х годов. Указом Президиума Верховного Совета СССР «О внесении изменений и дополнений в законодательство СССР в связи с образованием союзно-республиканского Министерства юстиции СССР» от 12 августа 1971 г. были внесены изменения в порядок назначения судебных исполнителей. С этого момента судебные исполнители состояли при судах и назначались начальниками отделов юстиции, исполкомов областных, краевых, городских Советов депутатов трудящихся, министрами юстиции автономной республики, министрами союзных республик, не имеющих областного деления. При этом данная схема стала унифицированной для всей территории СССР. Соответствующие изменения, касающиеся перераспределения полномочий в области исполнения судебных решений, были внесены в законодательство союзных и автономных республик, а также в ведомственные нормативные акты, систематизирующие законодательство об исполнительном производстве.

Последующие законодательные и ведомственные правовые акты уже не затрагивали системы исполнения в целом, и указанная структура органов исполнения сохранялась практически без изменений в течение всего советского периода. Так, 25 июня 1980 г. были приняты изменения и дополнения в Основы законодательства «О судоустройстве СССР, союзных и автономных республик» , в которых внесены лишь некоторые уточнения в порядок исполнения судебных решений. Вместе с тем принятии Основ законодательства СССР и союзных республик «О судоустройстве» 1989 года законодателем была предпринята попытка реформирования системы исполнительного производства. Однако цели, поставленные данной реформой, не были достигнуты вследствие распада СССР. Таким образом, в доперестроечный период особенности системы исполнения судебных решений определялись двойным подчинением судебных исполнителей судам и Министерству юстиции. Суд, осуществляющий постоянный контроль за исполнением судебных решений, был наделен функциями, которые более свойственны административным органам. Практическая реализация этого подхода не смогла обеспечить должную эффективность исполнения решений суда даже в тех условиях, когда экономике была присуща жесткая система контроля и ответственности. При переходе же к рыночным отношениям указанный подход привел к существенному снижению эффективности исполнительных процедур, поскольку суд не уделял должного внимания вынесенным им решениям, а органы юстиции, в свою очередь, не имели достаточных полномочий для оказания влияния на независимую судебную власть, частью которой являлись органы исполнения судебных решений.

Анализируя развитие и неоднократное изменение законодательства на всех этапах формирования и развития исполнительного производства в России, следует в первую очередь обратить внимание на трансформацию самого понятия исполнительного производства. Так, в советский период в качестве теоретической основы развития законодательства по исполнительному производству выступал тезис о том, что исполнение судебных решений представляет собой заключительную стадию гражданского (арбитражного) процесса. Действительно, до вступления в силу 6 ноября 1997 г. Федеральных Законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве» данная сфера регулировалась гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством (V разделом ГПК РСФСР и IV разделом АПК РФ) и являлось завершающей стадией гражданского процесса, с одной стороны, и арбитражного процесса – с другой. Новое российское законодательство в корне изменило устоявшееся за многие десятилетия положение о том, что исполнение судебных решений и иных юрисдикционных актов является стадией гражданского (арбитражного) процесса.