Государственная гражданская служба России в структуре политического и административного механизмов управления: современное состояние и перспективы трансформации Слатинов Владимир Борисович доктор политических наук, заведующий кафедрой государственной политики Юго-Западного государственного университета
Государственная гражданская служба России в структуре политического и административного механизмов управления В последние годы в общественных науках, в. т. ч связи с мировым экономическим кризисом, происходит переоценка ценностей и смена концептуальных представлений о функционировании политикоэкономических систем современных обществ. Важнейшим моментом в этом процессе будет переосмысление природы государства и его роли в экономическом и социальном развитии.
Государственная гражданская служба России в структуре политического и административного механизмов управления Главная российская проблема - КАЧЕСТВО ГОСУДАРСТВА в условиях модернизации Тезис разделяется подавляющим большинством представителей экспертного сообщества, причем как в оппозиционном, так и в лоялистском его сегментах Качество государственного управления оценивается невысоко как гражданами РФ (последний опрос ВЦИОМ, поставивший коррупцию и бюрократизм в число пяти ключевых проблем страны), так и авторитетными международными рейтингами – пример: индекс эффективности правительства (Governance Research Indicator Country Snapshot — GRICS) Всемирного банка
Государственная гражданская служба России в структуре политического и административного механизмов управления
Государственная гражданская служба России в структуре политического и административного механизмов управления Требования к качеству государства и к качеству экономической политики в посткризисный период резко повышаются, без адекватных управленческих способностей государства невозможно ни установление необходимого для экономического роста правопорядка, ни осуществление дирижистской «политики развития» . Категория «способности государства» в современном понимании тождественна используемому Ф. Фукуямой термину «сила государства» , под которой подразумевается «способность сформулировать и осуществить политические курсы, создавать законы и администрировать их эффективно» (Фукуяма Ф. Сильное государство. Управление и мировой порядок в XXI веке. М. , 2007. С. 26. )
Государственная гражданская служба России в структуре политического и административного механизмов управления Наличие развитого института гражданской службы – необходимое условие формирования высоких управленческих способностей государства. Под государственной службой мы понимаем специфический институт политико-административного управления – совокупность «правил игры» , ограничительных рамок, формального и неформального характера, задающих статус и модели поведения служащих государственного аппарата, их взаимоотношений друг с другом, с непосредственным и политическим руководством, гражданами и организациями.
Государственная гражданская служба России в структуре политического и административного механизмов управления Государственная служба формируется, развивается и изменяется под определяющим влиянием политических процессов, в частности, констелляции интересов и идеологических установок доминирующих политических акторов. Определяющее значение для характера становления, развития и трансформации государственной службы имеет господствующая в обществе форма бюрократии, причем здесь прослеживается двусторонняя связь: преобладающие бюрократические практики определяют облик государственной службы, однако, реформирование последней, рассматриваемое как ее целенаправленная институциональная трансформация, способно, в конечном счете, переформатировать и трансформировать господствующий тип организации бюрократии
Государственная гражданская служба России в структуре политического и административного механизмов управления В России – отсутствие перспективной модели реформы и формирование в институциональном строительстве и реформировании гражданской службы «институциональной ловушки» . Решения по траектории развития государственной службы, принятые в 1990 -е годы определяющим образом повлияли на последующую эволюцию этого института на протяжении всей постсоветской трансформации. В своих основных чертах (отсутствие перспективной модели, несформированность консолидированного механизма управления, несистемность законодательства) российская государственная служба так и не изменилась за почти двадцать лет реформирования на всех его основных этапах, меняя лишь локальные институциональные характеристики. Таким образом, уже в середине 1990 -х годов в процессе институционального строительства и реформирования государственной гражданской службы сформировалась «институциональная ловушка» совокупность неэффективных норм регулирования служебных отношений формального и неформального характера, обусловливающих доминирование в государственном аппарате административного усмотрения, персоналистских и клиентелистских практик служебного взаимодействия и кадровой работы.
Государственная гражданская служба России в структуре политического и административного механизмов управления Политико-административные реформы последнего десятилетия имели для верховной российской власти в качестве основной задачи восстановление административной управляемости на основе «частичной рационализации» государственного аппарата и снижения автономии других акторов, поэтому государственнослужебные отношения были в определенной степени упорядочены и формализованы. В то же время реформирование института гражданской службы осуществляется в режиме локальных усовершенствований и не сопровождается выстраиванием консолидированной системы управления государственной службой, а также её целостной нормативно-правовой базы. Институциональными эффектами такого рода реформы выступают «частичные улучшения» практик служебного взаимодействия и кадровой работы, в которых продолжают доминировать неформальные институты. Неэффективное равновесие в сфере институционального регулирования государственно-служебных отношений ( «институциональная ловушка» ), выгодное ключевым акторам политического процесса, оказалось переструктурированным, но сохраняющим свои основные характеристики - отсутствие перспективной траектории развития гражданской службы, несформированность единого механизма управления, пробелы её законодательного обеспечения.
Государственная гражданская служба России в структуре политического и административного механизмов управления Для выработки перспективной траектории реформы ГГС. -наличие устойчивой взаимосвязи между моделью функционирования института гражданской службы и господствующей формы бюрократии; - к настоящему моменту – существование трех «идеальнотипических» моделей – рациональной (веберовской), менеджеристской и сетевой; - опыт стран догоняющей модернизации указывает на критическую необходимость «веберианизации» государственного управления как условие долгосрочной «политики развития» (в работах П. Эванса и Дж. Рауха на основе сравнительного анализа деятельности государственных бюрократических органов управления в большой группе развивающихся государств убедительно показана связь развитости некоторых элементов модели рациональной бюрократии и экономического роста. Речь идет, прежде всего, о меритократическом найме сотрудников, основанном на сочетании обучения и конкурсного отбора, и предсказуемых карьерных лестницах на долгосрочный период обеспечивающих материальные и нематериальные вознаграждения членам бюрократической организации); - использование подходов «нового государственного менеджмента» (прежде всего – срочных контрактов и дифференциации денежного содержания с усилением «привязанной к результату» составляющей) должно носить локальный характер, в противном случае система государственного администрирования воспроизводит неопатримониальные практики управления.
Государственная гражданская служба России в структуре политического и административного механизмов управления Перспективная траектория реформирования российской государственной гражданской службы связана с формированием симбиотического подхода к трансформации служебных отношений, в котором приоритет «веберианизации» (прежде всего, в части обеспечения меритократического найма и долгосрочных перспектив вознаграждаемого карьерного роста для основной массы чиновников, а также создания системы управления государственной службой и антикоррупционных мер) сочетается с переводом гражданских служащих на систему профессиональной деятельности, «ориентированную на результат» с ограниченным использованием элементов индивидуального стимулирования, основанных при этом на жестких критериях и процедурах оценки результативности. Большое значение имеет также повышение прозрачности служебной деятельности и открытости в работе государственных органов, то есть создание принципиально новых каналов подотчетности, возможности для которых появляются в связи с развитием информационнокоммуникационных технологий.
Государственная гражданская служба России в структуре политического и административного механизмов управления Перспектива продолжения и коренного переформатирования реформы государственной гражданской службы упирается в набор структурных ограничений, основные из которых – рентный характер сформировавшейся политико-экономической системы и основные интересы ее ключевых игроков. Доминирующие группы политической элиты федерального и регионального уровней заинтересованы в сохранении высокой степени личной зависимости госслужащих от политического руководства; отсутствии четкой границы между политическими, патронажными и карьерными должностями в государственных органах; несформированности автономной системы управления государственной службой, а также в «рассеянности» служебных норм и этических стандартов (особенно антикоррупционного характера) для публичных должностных лиц. Крупный бизнес вполне устраивает сохранение теневого влияния на назначения чиновников, а также неформальные практики взаимодействия с государственными служащими. Существующие структуры, обеспечивающие развитие государственной службы (подразделения в Администрации Президента РФ, кадровые службы государственных органов и Минтруда), имеют непосредственный интерес в сохранении неконсолидированности системы управления гражданской службой, так как создание единой системы лишит их статуса и возможностей распределения ресурсов на проведение реформы. Экспертное сообщество (во всяком случае, его околовластная часть), которое до настоящего времени оказалось неспособно выработать перспективную траекторию реформы, заинтересовано в дальнейшем распределении средств на аналитическое обеспечение локальных изменений, которые достаются преимущественно структурам и персоналиям «своего круга» .
Государственная гражданская служба России в структуре политического и административного механизмов управления В сложившемся дизайне игроков, мотиваций и распределения влияния реформа государственной гражданской службы и далее обречена на осуществление «частичных улучшений» при невозможности осуществить её кардинальную институциональную трансформацию
Государственная гражданская служба России в структуре политического и административного механизмов управления СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ!
Скачать презентацию Государственная гражданская служба России в структуре политического и
ПРЕЗЕНТАЦИЯ СЛАТИНОВ.ppt