Документационное обеспечение управления в исполнительных органах власти (для

Документационное обеспечение управления в исполнительных органах власти (для ГМУ 4 курс ВПО-2)

Цель выступления – ознакомить студентов с основами по документационному обеспечению управления в органах исполнительной власти и нормативно- правовой базой в отношении эффективной организации ДОУ.

ОПРЕДЕЛЕНИЯ Управленческая деятельность любой организации, в т.ч. муниципального управления базируется на информации. Информация может передаваться устно, при помощи бумажных и электронных носителей. 140 терминов и определений даны в ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело» Документ – материальный носитель, с закрепленной на нем информацией. Делопроизводство определяется (по ГОСТ Р 51141 -98) как "отрасль деятельности, обеспечивающая документирование и организацию работы с документами", т.е. весь процесс с момента создания документа и до его уничтожения или передачи на хранение в архив.

Документооборотом называется движение документов между их составителями и исполнителями по информационным технологическим цепочкам, дающее возможность проинформировать всех заинтересованных лиц, довести до них принятые решения, осуществлять учет и контроль исполнения. Совокупность правил работы с документами в организации, подкрепленных соответствующими нормативно – правовым, материальным и кадровым обеспечением, составляет систему документационного обеспечения управления

Организация документооборота – это правила, в соответствии с которыми происходит движение документов в организации (закрепленные локальным актом организации). Документооборот является важным звеном делопроизводства, так как определяет не только инстанции движения документов, но и скорость этого движения. Основными характеристиками документооборота являются маршрут движения, который включает все инстанции на пути движения документа от создания черновика (или от получения) до подшивки в дело, и время, затрачиваемое на прохождение документов по этому маршруту. Отсюда главное правило организации документооборота – оперативное прохождение документа по наиболее короткому и прямому маршруту с наименьшими затратами времени.

Кроме того, при организации движения документов необходимо выполнение следующих правил: максимальное сокращение инстанций прохождения документов (за счет исключения технологических операций по обработке документов и управленческих звеньев, не обусловленных деловой необходимостью); исключение или максимальное ограничение возвратных движений документов (при их обработке – регистрация и доставка, при их подготовке – визирование и согласование и т. д.); максимальное единообразие в порядке прохождения и процессах обработки основных видов документов, исходя из того, что каждое перемещение документа должно быть оправданным.

Административная реформа В ходе реформы (которая длится уже не переставая на протяжении 10-летия) на общегосударственном уровне необходимо установить единые принципы унификации и стандартизации служб и технологий ДОУ, а также документации – для лучшего взаимодействия органов государственного управления. Особую значимость государственное регулирование в области ДОУ приобретает в связи с применением электронных документов и средств электронных коммуникаций. Рост объемов информации и документации в органах власти выдвигает потребность в постоянном мониторинге и управлении этими процессами со стороны государства

Для того, чтобы представить ДОУ в организации муниципального органа управления необходимо знать законодательство на: Федеральном уровне; Уровне субъекта РФ; Муниципальном уровне

ОБЗОР ИЗМЕНЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ ПО ДОКУМЕНТАЦИОННОМУ ОБЕСПЕЧЕНИЮ УПРАВЛЕНИЯ до 2011 года

Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти 15 июня 2009 г. В.В. Путиным подписано постановление Правительства Российской Федерации № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти». Правила вступили в силу со 2 июля 2009 г. Эти Правила разработаны в соответствии с Планом мероприятий по реализации концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г. Срок разработки Правил был установлен - март 2009 г., а ответственными исполнителями указаны Министерство культуры России, Минкомсвязь России, Минэкономразвития России.

Разработчиком Правил выступил ВНИИДАД. В постановлении Правительства, утверждающем Правила, следует обратить внимание на первый абзац, который указывает на то, что постановление является развитием ст. 11 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07.2006 № 149.

Обратимся к этой важнейшей статье, в которой в п. 2 указано: «В федеральных органах исполнительной власти документирование информации осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Правила делопроизводства и документооборота, установленные иными государственными органами, органами местного самоуправления в пределах их компетенции, должны соответствовать требованиям, установленным Правительством Российской Федерации в части делопроизводства и документооборота для федеральных органов исполнительной власти».

Самое главное положение «Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» дано в п. 1. В нем указано, что «Правила устанавливают единый порядок делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти». В соответствии с п. 3 Правил «федеральный орган исполнительной власти на основе настоящих Правил с учетом условий и специфики своей деятельности разрабатывает инструкцию по делопроизводству, утверждаемую руководителем федерального органа исполнительной власти по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области архивного дела». С выходом Правил федеральным органам исполнительной власти предстояла работа по корректировке своих инструкций по делопроизводству.

Содержание Правил Общие положения. Основные понятия. Создание документов в федеральном органе исполнительной власти Требования к организации документооборота в федеральном органе исполнительной власти. Документальный фонд федерального органа исполнительной власти. Особенности работы с электронными документами. Приложение: Перечень обязательных сведений о документах, используемых в целях учета и поиска документов в системах электронного документооборота в федеральных органах исполнительной власти.

Что нового в Правилах? Правила фактически представляют собой урезанную Типовую инструкцию по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, в которую добавлено несколько положений, относящихся к электронным документам. В итоге они не полностью описывают традиционное бумажное делопроизводство и очень ограниченно отражают применение современных технологий в управлении государственными документами.

Что не учтено в Правилах ? В них не отражена ориентация на внедрение современных технологий в органах государственной власти, в том числе электронного документооборота и «электронного правительства», уже заложенная в ряде нормативных документов: Концепция формирования «электронного правительства» до 2010 года (одобрена на заседании Правительства РФ 16.08.2007); Контрольные значения показателей развития информационного общества в РФ на период до 2015 года;

При разработке Правил не был принят во внимание мировой опыт в области современного управления документами и, в первую очередь, положения стандарта ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования», разработанного на основе международного стандарта ISO 15489-1:2001. Это идет вразрез с принятым в декабре 2007 года решением Коллегии Минкультуры ориентироваться на европейский стандарт документационного обеспечения управления

В соответствии с п.4 Постановления Правительства РФ № 477 (утверждающим Правила делопроизводства) Федеральное архивное агентство выпустило в свет Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (утверждены Приказом Росархива от 23.12.2009 № 71)

Принципы организации документооборота, порядок приема и первичной обработки документов, предварительное рассмотрение документов руководством, работа с отправкой документов, их регистрация, прохождение по технологическим цепочкам, учет и анализ документооборота – данные в Методических рекомендациях - необходимо использовать при корректировке Инструкций по делопроизводству на любом уровне исполнительной власти – от субъекта РФ до муниципального уровня

То же самое касается разделов по разработке и ведению номенклатуры дел, формированию дел и их текущего хранения, подготовки и передачи дел на архивное хранение, уничтожения дел. Все это подробно рассмотрено в Методических рекомендациях, в приложениях даны шаблоны документов, образующихся в деятельности исполнительного органа государственной власти. Таким образом, Методические рекомендации – это настольная книга для служб ДОУ не только при разработке документооборота в организации, но и для корректировки Инструкций по делопроизводству на любом уровне: федеральном, субъекта РФ, муниципалитета

Значимым нормативно-правовым документом для корректировки номенклатуры дел организации и архивного хранения документов является: «Перечень типовых управленческих документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения» - утвержден приказом Министерства культуры РФ 25.08.2010 № 558.

Новый Перечень значительно расширен по сравнению со старым Перечнем управленческих документов (от 2000 года). Внесены изменения в большое количество статей, изменились сроки хранения отдельных документов и конечно изменились номера статей, на которые делается ссылка в номенклатуре дел организации. Поэтому в номенклатуру дел на 2011 год все организации должны были внести изменения в соответствии с новым Перечнем!

Принципиальный поворот в организацию документационного обеспечения управления внесли следующие нормативные акты: Федеральный закон от 27.07.2010 № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»; Постановление Правительства РФ от 22.09.2009 № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота»; Постановление Правительства РФ от 08.09.2010 № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия».

Рассмотрим, ФЗ от 10.07.2010 «Об организации и предоставлении государственных и муниципальных услуг». Закон регулирует взаимоотношения, возникающие в связи с предоставлением государственных (муниципальных) услуг и распространяется на деятельность организаций, участвующих в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг.

Закон устанавливает требования к процедурам предоставления государственных (муниципальных) услуг, исполнения государственных (муниципальных) услуг, а также к порядку взаимодействия органов, предоставляющих государственные (муниципальные) услуги и исполняющих государственные (муниципальные) функции, с гражданами и организациями, в том числе в электронном виде.

Законом вводятся определения понятий: "государственная (муниципальная) услуга", "государственная (муниципальная) (функция)", "заявители", "запрос", "административный регламент", "стандарт предоставления государственной (муниципальной) услуги, исполнения государственной (муниципальной) функции", "многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг", "предоставление государственных (муниципальных) услуг, исполнение государственных (муниципальных) функций в электронном виде"; в законе закреплены принципы предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций, права заявителей и обязанности органов в процессе предоставления государственных и (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций;

Одним из принципов предоставления государственных и муниципальных услуг указана возможность их получения в электронном виде. В соответствии со статьей 5 Закона «заявитель имеет право получить такую услугу в форме по своему выбору, в том числе в электронной форме, а органы, предоставляющие услугу, обязаны обеспечить заявителю возможность ее получения в электронном виде».

Принятие ФЗ от 27.07.2010 № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» потребовало внесения соответствующих изменений в целый ряд законодательных актов, что было выполнено принятием ФЗ от 27.07.2010 № 227 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». Редакцию получили 26 законов. Службы ДОУ должны обратить внимание на изменения следующих законодательных актов: ФЗ от 22.04.2004 № 125 «Об архивном деле»; ФЗ от 02.05.2006 № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан» ФЗ от 27.07.2006 № 149 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» ФЗ от 27.07.2006 № 152 «О персональных данных»

Это означает, что на уровне субъекта РФ нормативно-правовая база должна быть приведена в соответствие с федеральными законами. Например, новая редакция закона «Об архивном деле» обеспечивает предоставление пользователю справочно-поисковых средств и даже подлинников и копий необходимых ему документов в электронной форме. Сам пользователь (заявитель) получил возможность направлять в архивы запросы в форме электронных документов, в том числе в сети Интернет.

ФЗ «О порядке рассмотрения обращения граждан» в новой редакции дает возможность гражданам не только отправлять обращение в электронной форме, но и «ответ на обращение, поступившее в государственный орган или орган местного самоуправления в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении…». Соответственно, переписка по обращению граждан может проходить в электронном виде.

Аналогичные изменения внесены в ФЗ «О персональных данных». Работнику предоставляется право дать согласие на обработку его персональных данных в «форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, или в случаях, предусмотренных законодательством, иным аналогом собственноручной подписи».

Таким образом, на сегодняшний день в России приняты соответствующие федеральные законы, регулирующие вопросы организации документационного обеспечения управления. Вопросы делопроизводства в органах местного самоуправления решаются в них фрагментарно. Федеральное законодательство относит решение отдельных вопросов по ДОУ на уровень законодательных актов субъекта РФ, а технологические аспекты ведения делопроизводства уже на уровень отдельных муниципальных образований.

Рассмотрим еще важные документы - Постановление Правительства РФ от 22.09.2009 № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота». Постановление Правительства РФ от 08.09.2009 № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия». Задача организации электронного документооборота ставилась в нашей стране уже давно. Вспомним первую редакцию Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы) (утверждена Постановлением Правительства РФ 28.01.2002 № 65). Где говорилось о «переводе в электронную форму большей части документооборота, осуществляемого между органами государственной власти и органами местного самоуправления».

За первое десятилетие 21 века практически все органы исполнительной власти установили у себя те или иные системы автоматизации делопроизводства. Обмен между ведомствами традиционно проходил в бумажной форме. Благодаря Постановлению Правительства «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» дело сдвинулось с мертвой точки.

На рынке средств Систем электронного документооборота (СЭД) присутствует множество разработчиков и поставщиков различных программных продуктов для автоматизации делопроизводства. Более того, во многих ведомствах на всех уровнях власти используют собственные, сделанные на заказ программные разработки. В связи с этим встал вопрос о необходимости единого формата обмена документами, на который могли бы ориентироваться все разработчики средств СЭД и который бы обеспечил прием-передачу документов между любыми системами электронного делопроизводства.

Именно эту задачу решает принятый в октябре 2010 года новый ГОСТ Р 53898-2010 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению». ГОСТ вступил в действие 1 августа 2011 года. ГОСТ также как и Постановления Правительства предусматривает что, каждое электронное сообщение, обеспечивающее информационное взаимодействие систем управления документами, оформляется как ХМL- документ. Таким образом, мы видим, что при пересылке электронных документов, организации электронного документооборота должны использовать файлы формата ХМL.

Т.к. ГОСТ вступил в действие с 01.08.2011 необходимо выяснить на уровне субъекта РФ соответствует ли требованиям ГОСТа используемая в организации система электронного документооборота. Значительная часть стандарта ориентирована на программистов, т.к. описывает имена и характеристики полей в ХМL- документе. В приложении к стандарту приведена схема тестового сообщения, позволяющая проверить ведомственную систему электронного делопроизводства на возможность электронных сообщений в соответствии с данным стандартом.

Мы рассматривали изменения в законодательстве на федеральном уровне для того, чтобы проанализировать развитие «Электронного Правительства» в Российской Федерации. Заглянем в историю….

Последнее время стали всё больше говорить об «электронном правительстве». Однако пока далеко не все чётко представляют себе, о чём идёт речь, что такое «электронное правительство», хотя этот термин стал использоваться уже давно, с начала XXI века. Концепция e-government, в русском переводе - «электронное правительство», появилась на Западе в конце 1990-х годов как идея широкого внедрения современных информационных, компьютерных технологии в работу государственных структур с целью повышения эффективности и прозрачности работы государственного аппарата. Эта концепция сопровождалось другой - идеей сервисно ориентированного государства, то есть государства, как организации, предоставляющей услуги своим гражданам. Для решения этих задач во всём мире стали появляться соответствующие целевые программы: e-Europe, е-Austria, Indonesia National e-Strategy и т.п.

Электронное правительство подразумевает эффективное использование новых технологий, и в первую очередь сети Интернет, для улучшения взаимоотношений и развития связей между государственными службами и гражданами. Сегодня Википедия (всемирная интернет-энциклопедия) определяет электронное правительство как «способ предоставления информации и оказания уже сформировавшегося набора государственных услуг гражданам, бизнесу, другим ветвям государственной власти и государственным чиновникам, при котором личное взаимодействие между государством и заявителем минимизировано и максимально возможно используются информационные технологии».

Концепция «электронного правительства» включает электронное взаимодействие на самых разных уровнях. Это взаимоотношения между государственными службами и гражданами путем размещения такой информации в сети Интернет. В 2009 году обеспечение доступа к информации было закреплено в специальном Федеральном законе от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и постановлении Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти».

Следующая стадия - переход от простого информирования граждан к организации двусторонней связи, то есть предоставлению государственных услуг через Интернет. Поэтому Программой ставится задача уменьшения административной нагрузки на граждан и организации, связанной с представлением в органы государственной власти необходимой информации, снижение количества вынужденных обращений в органы государственной власти для получения государственных услуг и сокращение времени ожидания получения услуг.

Для того, чтобы использовать электронные документы, подписанные электронно-цифровой подписью так же широко, как мы используем традиционные документы на бумаге, использовать электронные документы в сфере публичных взаимоотношений, необходима система удостоверяющих центров, выдающих электронно-цифровую подпись для подписания документов. Поэтому «для поддержки деятельности электронного правительства создается система доверенных удостоверяющих центров с целью обеспечения юридически значимого электронного взаимодействия на основе применения электронной цифровой подписи».

Важной функцией делопроизводственной службы является контроль исполнения. Любая система электронного делопроизводства (СЭД) обязательно включает контроль исполнения как документов, так и поручений руководства. Так и «электронное правительство» предусматривает подключение органов государственной власти к единой государственной системе контроля результативности деятельности органов государственной власти.

Хотя Программа «Электронная Россия» закончилась 2010 годом, работа в этом направлении не прекращается. Программой предусмотрена разработка в рамках проекта долгосрочной целевой программы «Информационное общество (2011 - 2018 годы)», мероприятий, направленных на продолжение формирования в Российской Федерации электронного правительства в 2011 -2018 годах.

Бурное развитие в Мурманской области получили порталы: http://www.info51.ru – Электронный гражданин Мурмана. Главный ресурс региональной сети центров общественного доступа – портал "Электронный гражданин Мурмана" разработан и ведется сотрудниками Мурманской областной научной библиотеки. Портал "Электронный гражданин Мурмана" - первый проект подобного рода в России, который организован библиотекой. На сайте собран каталог ссылок на электронные ресурсы органов государственной власти, как федеральных, так и региональных.

Результатом реализации долгосрочной целевой программы «Развитие информационного общества и формирование электронного правительства в Мурманской области на 2011-2013» должно стать создание региональной сети Центров общественного доступа к государственной и социально значимой информации на базе государственных библиотек Мурманской области, состоящей из 173 Центров: 170- муниципальных (26 - на базе центральных библиотек; 144 – на базе библиотек-филиалов), 3 – на базе областных библиотек. Библиотекам будут предоставлены комплекты современной компьютерной техники и программного обеспечения. К 2012 году все библиотеки Мурманской области будут иметь доступ к ресурсам интернет и обеспечивать доступ граждан к информации о деятельности государственных органов и органов муниципального управления. Развивается портал – Государственные услуги (http://51.gosuslugi.ru).

В Мурманской области по поисковой системе «Консультант +» в развитие программы «Электронного Правительства» и программы «Развитие информационного общества и формирование электронного правительства в Мурманской области на 2011-2013» мною найдены следующие документы: Постановление Правительства Мурманской области от 15.08.2011 N 400-ПП "Об использовании электронной подписи в информационных системах исполнительных органов государственной власти Мурманской области" (вместе с "Перечнем информационных систем исполнительных органов государственной власти Мурманской области, использующих электронную подпись при обмене электронными документами") Постановление Правительства Мурманской области от 25.09.2009 N 447-ПП (ред. от 11.07.2011) "О Регламенте исполнительных органов государственной власти Мурманской области"

Для рассмотрения дальнейшего развития на уровне субъекта «электронного правительства» РФ необходимо упомянуть еще ряд важных законодательных актов федерального уровня: Распоряжение Правительства РФ от 12.02.2011 № 176-р «Об утверждении Плана мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности»; Распоряжение Правительства РФ от 17.03.2011 № 442-р «Об утверждении Перечня документов, обмен которыми между органами и организациями при оказании государственных услуг и исполнении государственных функций осуществляется в электронном виде»; Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы».

Очевидно, в соответствии с принятыми распоряжениями Правительства должна быть скорректирована нормативно-правовая база по субъектам РФ. Как видим, появление на федеральном уровне ФЗ, Постановлений правительства РФ и Распоряжений Правительства за последний период времени сильно привязано к исполнению поручений президента. Можно даже увидеть определенную логику и последовательность в принятии тех или иных документов.

Созданная нормативно-правовая база по документационному обеспечению управления на федеральном уровне не решает все проблемы, которые возникают в развитие ДОУ на уровне субъекта РФ. Например, в связи с общим направлением перехода к электронным документам без выхода их на бумагу можно спрогнозировать принципиальное изменение уровня требований к обеспечению сохранности и достоверности данных в информационных системах и электронных документах.