1 Сравнительная политика Тема 8 Представительство и легислатуры

1 Сравнительная политика Тема 8 Представительство и легислатуры Профессор, д. полит. н. Ильин М. 1 Сравнительная политика Тема 8 Представительство и легислатуры Профессор, д. полит. н. Ильин М. В. mikhaililyin [email protected] com Доцент, к. полит. н. Миронюк М. Г. [email protected] ru

2 Функционирование разделение (распределение) власти и значение легислатур Лекция 1 2 Функционирование разделение (распределение) власти и значение легислатур Лекция 1

3 Разделение властей и легислатуры: идеи • Дж. Локк и Ш. -Л. Монтескьё: разделение 3 Разделение властей и легислатуры: идеи • Дж. Локк и Ш. -Л. Монтескьё: разделение властей как средство против узурпации власти • «Республиканское правление – это то, при котором верховная власть находится в руках или всего народа или части его; монархическое, при котором управляет один человек, но посредством установленных неизменных законов; между тем как в деспотическом все вне всяких законов и правил движется волей и произволом одного лица» . • Политическое устройство Англии обеспечивается механизмом разделения властей.

4 Разделение властей и легислатуры: идеи • Исполнительная власть, требующая • • быстроты действий, 4 Разделение властей и легислатуры: идеи • Исполнительная власть, требующая • • быстроты действий, – у короля. Законодательная власть воплощается в двухпалатном парламенте «Разные власти» , находящиеся у разных лиц или групп, обладают определенными полномочиями по отношению друг к другу. Между ветвями власти возникают отношения взаимозависимости и сотрудничества. Элемент свободы законодательной власти – голосование бюджета.

5 Разделение властей и легислатуры: идеи • Дж. Мэдисон: «Оракулом, к которому по этому 5 Разделение властей и легислатуры: идеи • Дж. Мэдисон: «Оракулом, к которому по этому вопросу всегда обращаются, был не кто иной, как прославленный Монтескьё. Если даже он и не является автором сей бесценной аксиомы политической науки, ему по крайней мере принадлежит заслуга в том, что он преподнес ее и наинагляднейшим образом представил вниманию человечества» ( «Федералист» , № 47). • «Разделение властей» – не очень реалистично и содержательно. • Идея сдержек и противовесов.

6 Разделение властей и легислатуры: идеи • Разделение властей служит укреплению их взаимозависимости и 6 Разделение властей и легислатуры: идеи • Разделение властей служит укреплению их взаимозависимости и взаимоконтроля. • Источники формирования и поддержания: для президентской системы характерна максимальная степень раздельности. • Функционирование: президентская система стремится к обеспечению взаимного контроля, а это требует существенного пересечения сфер компетенции властей.

7 Разделение властей: способы • На основе: власть президента над кабинетом и раздельное выживание 7 Разделение властей: способы • На основе: власть президента над кабинетом и раздельное выживание ассамблеи и кабинета Ø Президентские системы Ø Парламентские системы Ø Премьер-президентские системы Ø Президентско-парламентские системы Ø Ассамблейно-независимые системы

8 Институты законодательной власти (легислатуры): значение • Легислатуры как главные институты, отвечающие за разработку 8 Институты законодательной власти (легислатуры): значение • Легислатуры как главные институты, отвечающие за разработку политики в современных демократиях • Основные политические решения (решения, имеющие большое политическое значение) – бюджеты, международные договоры и торговые соглашения, правила, регулирующие социальные отношения, экономические процессы, понимания прав и свобод человека – должны иметь одобрение легислатур

9 Институты законодательной власти (легислатуры): функции • Законодательная • Представительская • Контрольная • Судебная 9 Институты законодательной власти (легислатуры): функции • Законодательная • Представительская • Контрольная • Судебная • Законоохранительная • Посредническая (символическая и легитимирующая) • Управляющая

10 Статистика: Россия и Франция • Депутаты ГД ФС созыва 2011 г. внесли более 10 Статистика: Россия и Франция • Депутаты ГД ФС созыва 2011 г. внесли более • • 1350 законопроектов — это примерно половина от более чем 2850 новелл, которые рассматривала нижняя палата парламента (до начала осенней сессии 2014 г. ). Избранные на полгода позже, в июле 2012 г. , 577 депутатов французской Национальной ассамблеи внесли 717 законов и поправок к ним. «Лидеры» и «аутсайдеры» законотворчества в ГД ФС РФ и отсутствие таковых в Национальной ассамблее. Законотворчество перестает быть сферой ручного труда профессионалов и все больше похоже на конвейерное производство. Разделение труда?

11 Статистика: США • В 1971 г. В Вашингтоне было зарегистрировано 175 лоббистских фирм. 11 Статистика: США • В 1971 г. В Вашингтоне было зарегистрировано 175 лоббистских фирм. • В 1981 г. насчитывалось уже 2 500 таких фирм. • В 2009 г. 13 700 зарегистрированных лоббистов имели совокупный бюджет на осуществление разрешенной деятельности в размере 3, 5 млрд долларов.

12 Институты законодательной власти (легислатуры): нормативная модель Top list of jobs (Джон Кери): ØПредставительство 12 Институты законодательной власти (легислатуры): нормативная модель Top list of jobs (Джон Кери): ØПредставительство (разнообразия) ØДелиберация (размышление и обдумывание) ØИнформация и развитие экспертизы ØПринятие решений (decisiveness) ØСдерживание большинства и исполнительной власти

13 Нормативная модель институтов представительной и законодательной власти: представительство, делиберация и информация Лекция 2 13 Нормативная модель институтов представительной и законодательной власти: представительство, делиберация и информация Лекция 2

14 Институты законодательной власти (легислатуры): нормативная модель Представительство (разнообразия) Ø Легислатуры имеют больше членов 14 Институты законодательной власти (легислатуры): нормативная модель Представительство (разнообразия) Ø Легислатуры имеют больше членов в своем составе, чем иные высшие институты власти Ø Имеют больше возможностей для более корректного представительства разнообразных интересов Ø Представительство реализуется посредством групп политиков, представляющих определенные интересы Ø Принципы определения интересов – географический, партийный, гендерный, расовый, этнический, религиозный, лингвистический и т. п.

15 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Представительство (разнообразия)? Невозможность максимизации индивидуализма 15 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Представительство (разнообразия)? Невозможность максимизации индивидуализма одновременной коллективизма и Каковы параметры компромисса между коллективизмом и индивидуализмом при невозможности их одновременной максимизации? Ø Конституционные (институциональные) дизайны и выбор избирательной формулы и требования квот Ø Условия, когда мажоритарное представительство работает хуже, чем пропорциональное Ø Является ли «смешивание» выходом?

16 Институты законодательной власти (легислатуры): нормативная модель Делиберация (размышление и обдумывание) Ø Площадки для 16 Институты законодательной власти (легислатуры): нормативная модель Делиберация (размышление и обдумывание) Ø Площадки для обсуждения и обоснованного рассмотрения разных точек зрения Ø Возможность для внешнего наблюдения и оценки за процессом делиберации (транспарентность) Ø Транспарентность делает возможным ограничение «списка» рассматриваемых точек зрения только теми точками зрения, которые могут отстаиваться публично Ø Публичность интересов и политических позиций Ø Возможность обеспечения ответственности представителей перед их избирателями (подотчетность) Ø Уровни транспарентности различаются, что определяет различия в уровнях подотчетности

17 Институты законодательной власти (легислатуры): нормативная модель Делиберация • Демократические легислатуры как публичные форумы 17 Институты законодательной власти (легислатуры): нормативная модель Делиберация • Демократические легислатуры как публичные форумы для обсуждения/рассмотрения альтернативных policy proposals • Результат в виде закона (policy) в значительной степени определяется процедурой обсуждения (процедурными ограничениями) Ø Имеются два типа policy: преследующая общественное благо и преследующая частное благо Ø Акторы имеют возможность вносить предложения, создавать коалиции и голосовать за ту или иную policy Ø Что на выходе? • Делиберативная демократия: «Для участия в политических дебатах мы должны дискутировать в терминах, выдвигать аргументы, которые могут быть потенциально принятыми другими участниками дебатов. Аргумент «Это хорошо для меня» не входит в число таких аргументов» (Дэвид Миллер)

18 Институты законодательной власти (легислатуры): нормативная модель Делиберация • Иными словами, публичность улучшает policy 18 Институты законодательной власти (легислатуры): нормативная модель Делиберация • Иными словами, публичность улучшает policy outcomes • Как? Ø Делиберативная демократия: только те предложения, которые служат общественному благу, могут быть публично обоснованы и поддержаны; Ø политики боятся избирателей и хотят переизбраться, поэтому будут воздерживаться от поддержки предложений в интересах самих политиков. • Публичность процесса принятия решений уже само по себе общественное благо (в том числе из-за возможности возмездия избирателей)

19 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Делиберация? • Являются ли легислатуры 19 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Делиберация? • Являются ли легислатуры публичными форумами для принятия решений? • Что именно внешний наблюдатель может видеть? • Каковы затраты на систематический мониторинг поведения каждого члена легислатуры?

20 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Procedure: Record by. . . 20 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Procedure: Record by. . . Technolog y Votes Legislatures (chamber, if bicameral) Default Electronic 459 Chile (both), Nicaragua, Peru Manual 350 US (upper) Electronic 154 Argentina (lower), Brazil (both), Mexico (both), US (lower), Venezuela Manual 4 Argentina (upper), Bolivia (both), Colombia (both), Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Panama, Uruguay (both) Request Table 22. 1 Mean number of recorded votes per year across twenty-four legislatures in the Americas (John M. Carey)

21 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Делиберация? • Там, где и 21 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Делиберация? • Там, где и когда удается вводится электронное голосование и минимизируются барьеры для записи/фиксации голосования, резко возрастает объем информации, доступной для внешнего наблюдателя • Партийные лидеры и члены доминирующих коалиций предпочитают скорее не обнародовать информацию, даже если нет никаких технических препятствий для этого…

22 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Делиберация? • Непубличное голосование? • 22 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Делиберация? • Непубличное голосование? • Публичное голосование? • Фиксация и обнародование результатов голосования как раз не являются общей практикой

23 Институты законодательной власти (легислатуры): нормативная модель Информация экспертизы и развитие • Размеры легислатуры 23 Институты законодательной власти (легислатуры): нормативная модель Информация экспертизы и развитие • Размеры легислатуры способствуют специализации ее членов и росту уровня компетентности • Организация легислатур может способствовать росту качества работы с информацией • Система парламентских комитетов (комиссий) закрепляет аспекты процесса принятия решений за определенными «экспертами» • Легислатуры сильно различаются по уровню экспертизы и качества информационно-аналитической работы

24 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Информация экспертизы? и развитие • 24 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Информация экспертизы? и развитие • Комплексный характер принимаемых • • • решений, технический характер информации, понятный только экспертам, необходимость специализации Специализация обеспечивается комитетами/комиссиями и т. п. Компетентность законодателя как общественное благо. Информация как политическое благо Наличие асимметрии информации Комитет как инструмент влияния над информацией и повесткой дня

25 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Информация экспертизы? • Для и 25 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Информация экспертизы? • Для и развитие приобретения компетенций требуется время • Переизбрание способствует увеличению компетенций. • Особенности процедуры вхождения в состав комитетов/комиссий

26 Нормативная модель институтов представительной и законодательной власти: принятие решений Лекция 3 26 Нормативная модель институтов представительной и законодательной власти: принятие решений Лекция 3

27 Институты законодательной власти (легислатуры): нормативная модель Принятие решений (decisiveness) • Легислатуры должны уменьшать 27 Институты законодательной власти (легислатуры): нормативная модель Принятие решений (decisiveness) • Легислатуры должны уменьшать число policy options до разумного для осуществления коллективного выбора • Размер легислатуры и представляемое ею разнообразие бросают вызов эффективному принятию политических решений • Проблемы коллективного выбора в условиях множества policy options. • Процедурные «лекарства» , включая наделение законодателей правом блокировать предложения или эксклюзивным правом вносить предложения, оборачиваются созданием неравенства между законодателями в их способности оказывать влияние на коллективные решения

28 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Принятие (decisiveness) решений • Сбор 28 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Принятие (decisiveness) решений • Сбор и обработка информации, как и делиберация предшествуют самому главному – принятию решения относительно той или иной политики • Гипотетическое «естественное состояние легислатуры»

29 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Принятие решений (decisiveness) • Сильная 29 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Принятие решений (decisiveness) • Сильная эгалитаристская норма, ставящая в привилегированное положение способность членов легислатуры блокировать решение над способностью вызывать решение • Теория: неспособность принять решение в процессе принятия решений на основе принципа большинства при наличии множества альтернатив вызывает общую нестабильность законодательных решений и принимает характер цикличности, а не отсутствие действия как такого • Эффект «бутылочного горлышка» • Решается за счет специфической внутренней организации – неравного распределения власти определять законодательную повестку дня

30 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Принятие (decisiveness) решений • Большинство 30 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Принятие (decisiveness) решений • Большинство легислатур полагаются на принцип простого большинства приятии решений • Ограничения мажоритаризма • «Парадокс и вызовы голосования» ( «Парадокс Кондорсе» )

31 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели От «парадокса Кондорсе» к «теореме 31 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели От «парадокса Кондорсе» к «теореме невозможности» Кеннета Эрроу - I • Индивидуальные предпочтения можно упорядочить от наиболее желаемых до наименее желаемых. Однако широко распространены ситуации, когда социальный выбор, иначе говоря, упорядочение предпочтений многих индивидов в масштабах группы или общества, не будет отличаться последовательностью (и оптимальностью), присущей упорядочению предпочтений одного индивида. • В этом случае мажоритарный принцип представляет собой сопоставление пар кандидатов или альтернатив: имеются три кандидата на выборную должность – А, В и С.

32 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели От «парадокса Кондорсе» к «теореме 32 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели От «парадокса Кондорсе» к «теореме невозможности» Кеннета Эрроу – II • Треть избирателей расположила их в следующей последовательности (от наилучшего до наименее желаемого) – А, В, С; еще треть – В, С, А, а оставшаяся треть избирателей – С, А, В. • Голоса на выборах распределятся следующим образом: кандидат А побеждает кандидата В (при образовании большинства за счет первой и третьей группы избирателей), кандидат В побеждает кандидата С (при образовании большинства за счет первой и второй групп избирателей), а кандидат С побеждает кандидата А (при образовании большинства за счет второй и третьей группы избирателей). Возникает цикл.

33 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели От «парадокса Кондорсе» к «теореме 33 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели От «парадокса Кондорсе» к «теореме невозможности» Кеннета Эрроу – III • Из-за парадокса Кондорсе оказывается важным порядок, в котором агенты голосуют за ту или иную пару альтернатив. • А против В, а С на победителя - окажется совсем не тем же самым, что и А против С , а B на победителя, результат зависит от порядка! • То есть голосование большинством уже при наличии 3 и более альтернатив приносит проблемы.

34 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели От «парадокса Кондорсе» к «теореме 34 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели От «парадокса Кондорсе» к «теореме невозможности» Кеннета Эрроу • Принятие оптимального демократического решения в традиционном понимании (путем голосования) невозможно в принципе. • Ни одна процедура голосования не гарантирует абсолютную защиту от манипуляций; при наличии большого числа избирателей, нескольких идеологических измерений и выносимых на голосование проблем циклы становятся почти неизбежными.

35 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Принятие решений (decisiveness) • Партии 35 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Принятие решений (decisiveness) • Партии являются ключевым фактором, обеспечивающим принятие решений в легислатурах за счет упорядочивания (потенциального) «хаоса» мажоритаризма вне зависимости от его природы – «бутылочного горлышка» и/или «цикличности» • В современных легислатурах политические партии стремятся контролировать доступ к позициям, позволяющим определять повестку дня • От контроля повестки к процедурному порядку

36 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Принятие решений (decisiveness) • Партии 36 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Принятие решений (decisiveness) • Партии • • (и коалиции) сокращают потенциально бесконечное число policy options. Самое сильное свидетельство – это поименное голосование в легислатурах (roll call voting) Партии и коалиции как картели на рынке Легислатуры против теории Не все партии производят данный эффект: партии с сильной и слабой структурой ( «сильные» и «слабые» по разным причинам, в т. ч. тип избирательной системы и т. п. )

37 Нормативная модель институтов представительной и законодательной власти: сдерживание большинства и исполнительной власти Лекция 37 Нормативная модель институтов представительной и законодательной власти: сдерживание большинства и исполнительной власти Лекция 4

38 Институты законодательной власти (легислатуры): нормативная модель Сдерживание большинства исполнительной власти • Большинство, и 38 Институты законодательной власти (легислатуры): нормативная модель Сдерживание большинства исполнительной власти • Большинство, и имеющее большое значение для демократического правления, может привести к нарушению прав меньшинств • Оппозиция может использовать легислатуру для критики и блокирования действий большинства • Принятие политических решений происходит в институциональных средах с множеством акторов, и легислатуры могут бросить вызов в процессах принятия решений исполнительной ветви власти, де-факто «играющих» автономно

39 Институты законодательной власти (легислатуры): нормативная модель Сдерживание большинства и исполнительной власти • Способность 39 Институты законодательной власти (легислатуры): нормативная модель Сдерживание большинства и исполнительной власти • Способность ограничить большинство в легислатуре определяется процедурами работы легислатуры • Сдерживание обеспечивает информирование о предпочтениях акторов относительно policy options и мотивации сторонников тех или иных policy options • Сдерживание обеспечивает делиберацию и способствует подотчетности • Сдерживание может тормозить принятие решений в краткосрочной перспективе, но способствуют стабильности политических курсов в долгосрочной перспективе

40 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Сдерживание большинства и исполнительной власти? 40 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Сдерживание большинства и исполнительной власти? • Сдерживание как установленное конституцией правило заручиться поддержкой легислатуры в вопросах, касающихся 1) 2) 3) 4) расходования и сбора средств, изменения конституций, международных договоров, объявления войны или введения чрезвычайного положения, назначения высокопоставленных чиновников в исполнительной и судебной ветвях власти и/или независимых учреждениях.

41 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Сдерживание большинства и исполнительной власти? 41 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Сдерживание большинства и исполнительной власти? • Сдерживание как необходимость поддержки в форме голосования большинства или более «жесткого» большинства. • Голосованию предшествует законодательный контроль • Законодательный контроль подразумевает раскрытие информации • Сдерживание внутреннее (со стороны оппозиции в парламенте) и внешнее (в отношении другой палаты или ветви власти)

42 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Сдерживание большинства и исполнительной власти? 42 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Сдерживание большинства и исполнительной власти? • Сильное нормативное оправдание внутреннего сдерживания • Практика: права меньшинств зачастую служат не для умножения социального блага, а выступают ресурсом некооперативного взаимодействия между «большинствами» и оппозицией в легислатуре • Практика: изменения в правилах, позволяющих ограничить процедурную власть «меньшинств» в легислатурах, чаще всего принимались тогда, когда положение «большинств» было наименее надежным

43 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Сдерживание большинства и исполнительной власти? 43 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Сдерживание большинства и исполнительной власти? • Комитеты легислатуры как источники процедурной власти оппозиционной партии • Процедурные права меньшинства велики там, где положение «большинств» наименее надежное • Наиболее сильные внутренние сдержки там, где коалиции «большинств» не имеют сильных преимуществ

44 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Сдерживание большинства исполнительной власти? и 44 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Сдерживание большинства исполнительной власти? и • В многопартийной парламентской системе контроль одной партии-члена коалиции над министерством создает потенциал споров с другими партиями-членами коалиции в той сфере, за политику в которой отвечает данное министерство. • Чем больше несогласие между партнерами по коалиции, тем больше парламент вносит изменений в предложения правительства. • Такая сдержка со стороны легислатуры сильнее там, где возникают жизнеспособные альтернативные коалиции между оппозицией и партиями-членами правящей коалиции, не контролирующими какое-то министерство.

45 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Сдерживание большинства исполнительной власти? • 45 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Сдерживание большинства исполнительной власти? • Бикамерализм и поощряет стабильность политических курсов, затрудняя изменение статус-кво • Бикамерализм фокусирует обсуждение на том измерении конфликта, которое разделяет коллективные предпочтения между двумя палатами; • В иной ситуации роль легислатуры как места обсуждения важнейших вопросов, что является доводом в пользу сторонников делиберативной демократии.

46 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Сдерживание власти (в системе)? • 46 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Сдерживание власти (в системе)? • Неконституционное исполнительной президентской и антиконституционное поведение исполнительной власти в реализации собственной повестки дня как результат бескомпромиссности в торге президента и легислатуры, контролируемыми разными партиями ( «партийная несовместимость» ) • Централизация власти над законодательной повесткой (в Бразилии) со стороны президента потенциально совместимо с интересами большинства в легислатуре максимизировать «решительность» (decisiveness) легислатуры

47 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Сдерживание исполнительной власти (в президентской 47 Институты законодательной власти (легислатуры): вопросы к нормативной модели Сдерживание исполнительной власти (в президентской системе)? • Условия, необходимые для централизации контроля за повесткой дня, возникают, если устойчивые коалиции парламентского большинства поддерживают президента, что говорит в пользу возможности создания эффективных сдержек исполнительной власти со стороны легислатур с высокой фрагментацией по партийному признаку

48 Легислатуры: нормативная модель и ее ценность для реальной практики • Легислатуры, приближающиеся в 48 Легислатуры: нормативная модель и ее ценность для реальной практики • Легислатуры, приближающиеся в максимальной степени к нормальной модели, это политические «тяжеловесы» в процессах принятия политических решений и формирования политик. • Утверждение о пользе и желательности сильных легислатур основано на реальном потенциале использования их сравнительных преимуществ, которых нет у других институтов, и возможности обретения баланса между «решительностью» (decisiveness) и «взвешенностью» (deliberateness)

49 Структура легислатур Лекция 5 49 Структура легислатур Лекция 5

Традиционные и современные легислатуры: сколько палат? • В мире распространены двухпалатные и • • Традиционные и современные легислатуры: сколько палат? • В мире распространены двухпалатные и • • однопалатные легислатуры. Трехпалатные: большинство сословных ассамблей. Четырехпалатные: шведский риксдаг сословий до 1866 г. и финляндская диета до 1906 г. Пятипалатная ассамблея Китайской республики (1912 -1949): исполнительный, законодательный, судебный, экзаменационный и контрольный юани. Стортинг в Норвегии – однопалатный парламент, в процессе голосования по законопроектам делится на две палаты: Лагтинг и Одельстинг.

51 Бикамерализм • Обозначает легислатуры, состоящие из двух палат, разделяющих между собой законодательные функции. 51 Бикамерализм • Обозначает легислатуры, состоящие из двух палат, разделяющих между собой законодательные функции. • «Первые» и «вторые» палаты двухпалатных легислатур играют какието роли в отношении новых законов. • Обычно «первые» ( «нижние» ) имеют преимущество по части законотворчества, особенно в части налогообложения и финансирования правительства, а также в части выражения «своего неудовольствия» (вотум доверия/недоверия) главе (представителю) исполнительной власти

52 Бикамерализм: немного истории • Большая история бикамерализма/ • Примерно 1/3 легислатур в мире 52 Бикамерализм: немного истории • Большая история бикамерализма/ • Примерно 1/3 легислатур в мире – двухпалатные; примерно 2/3 демократий в мире имеют двухпалатные легислатуры; половина унитарных демократий имеют двухпалатные легислатуры. • Чем больше демократия по размеру – тем выше вероятность двухпалатности. Если государство – федерация, тем выше вероятность двухпалатности. Но только треть двухпалатных легислатур - в федерациях.

53 Бикамерализм: немного истории • Отказ от бикамерализма на национальном уровне: Новая Зеландия в 53 Бикамерализм: немного истории • Отказ от бикамерализма на национальном уровне: Новая Зеландия в 1950 г. , Дания в 1953 г. , Швеция в 1970 г. , Исландия в 1991 г. , Перу в 1993 г. • Отказ от бикамерализма на субнациональном уровне. • Предлог (для перехода из двух палат в одну): менее демократический характер (цензы, менее широкий круг выборщиков, назначение вместо выборности при наличии реальных полномочий), «препятствие для социальной демократии» и для «расширения государства всеобщего благосостояния и полномочий правительства» • При этом у «вторых палат» «защитная функция» от «электоральных излишеств»

54 Бикамерализм и институциональный дизайн • Сила «вторых» палат – не столько в полномочиях, 54 Бикамерализм и институциональный дизайн • Сила «вторых» палат – не столько в полномочиях, отведенных им конституцией, сколько в поддержке, которую они имеют, т. е. в политической и общественной легитимности • Значение институционального дизайна: «вторые» палаты в непарламентских/президентских системах (прежде всего США и штаты в составе США) являются «эквивалентами» «первых» палат, за исключением ограничений в отношении бюджетов (но похожи на типичные «вторые» палаты в части небольших размеров)

55 Модельный случай США • Законодательная власть представлена двухпалатным парламентом — Конгрессом, состоящим из 55 Модельный случай США • Законодательная власть представлена двухпалатным парламентом — Конгрессом, состоящим из Сената и Палаты представителей. Основные полномочия включают налогообложение, регулирование торговли с зарубежными странами и между штатами, право объявления войны, формирование вооруженных сил и выделение средств на их содержание. • Сенат создан как верхняя палата Конгресса, представляющая интересы штатов и имущих классов общества. Поэтому первоначально сенаторов избирали законодатели штатов.

56 Модельный случай США • Для сохранения преемственности власти сроки полномочий сенаторов смещены во 56 Модельный случай США • Для сохранения преемственности власти сроки полномочий сенаторов смещены во времени таким образом, что в каждый год выборов становится вакантной только треть мест. • Председателем Сената является вице-президент США. Сенат избирает из своего состава временного председателя, который ведет заседания в отсутствие вице-президента. .

57 Модельный случай США • Сенат обладает особыми полномочиями. • Как представительный орган народа, 57 Модельный случай США • Сенат обладает особыми полномочиями. • Как представительный орган народа, Палата представителей имеет исключительное право вносить на рассмотрение Конгресса законопроекты о налогах. • Палата представителей может возбудить импичмент против федеральных чиновников, а также полномочна избирать президента страны, если ни один кандидат не получит большинства голосов выборщиков.

58 Модельный случай США • Члены Палаты представителей избираются на двухгодичный срок. Кандидат должен 58 Модельный случай США • Члены Палаты представителей избираются на двухгодичный срок. Кандидат должен быть старше 25 лет, не менее 7 лет быть гражданином США и ко времени выборов проживать на территории штата, от которого он избирается. • Основную работу в Конгрессе по подготовке законопроектов выполняют различные комитеты. Каждый из 20 постоянных комитетов в Сенате и 20 постоянных комитетов в Палате представителей ведает конкретной областью, например, иностранными делами, обороной, сельским хозяйством, банками и финансами.

59 Модельный случай США • Любой законопроект, за исключением финансового, может быть инициирован в 59 Модельный случай США • Любой законопроект, за исключением финансового, может быть инициирован в любой из палат. • Представленный на рассмотрение палаты законопроект направляется в соответствующий комитет и после его одобрения выносится на обсуждение всей палаты. • Если палата одобрит законопроект, его направляют в другую палату, где рассмотрение начинается также с комитета. Каждая палата имеет право вносить поправки в законопроект. • Разногласия между Сенатом и Палатой представителей снимаются в согласительном комитете, а затем согласованный вариант вновь выносится на обсуждение обеих палат.

60 Модельный случай США • Принятый обеими палатами законопроект поступает на подпись к президенту, 60 Модельный случай США • Принятый обеими палатами законопроект поступает на подпись к президенту, который может подписать его, наложить на него вето или оставить без рассмотрения. • В первом случае законопроект обретает силу закона; во втором — становится законом, если обе палаты преодолеют президентское вето большинством в 2/3 голосов; в третьем случае закон обретает силу по прошествии десяти дней и без президентской подписи. • Если Конгресс до истечения десяти дней объявит перерыв в работе, то законопроект не становится законом; такое косвенное вето называют карманным.

61 Бикамерализм в полупрезидентских системах: особый случай (Франция) • Особый случай «полупрезидентских» систем: «вторая» 61 Бикамерализм в полупрезидентских системах: особый случай (Франция) • Особый случай «полупрезидентских» систем: «вторая» палата во Франции как представитель регионов и потенциально «третий игрок» в условиях «сожительства» (президент и нижняя палата под контролем разных партий) • Двухпалатную структуру оправдывают необходимостьюобеспечить действия системы сдержек внутри парламента.

62 Бикамерализм в полупрезидентских системах: особый случай (Франция) • Согласно конституции, законопроект считается принятым, 62 Бикамерализм в полупрезидентских системах: особый случай (Франция) • Согласно конституции, законопроект считается принятым, если он одобрен обеими палатами в идентичной редакции. • Но нижняя палата играет преимущественную роль по сравнению с Сенатом. • Именно Национальному собранию принадлежит решающее слово при окончательном утверждении бюджета. • Только Национальное собрание может принять резолюцию порицания (отказать в доверии правительству).

63 Бикамерализм: разные парламенты • Бикамерализм как способ обеспечения разнообразия представительства, а не дублирования 63 Бикамерализм: разные парламенты • Бикамерализм как способ обеспечения разнообразия представительства, а не дублирования представительства. • Как политики-носители исполнительной власти уживаются с легислатурой и осуществляют политические курсы? • В парламентской системе: «перетягивание каната» между «нижней» палатой (палатой премьерминистра) и «верхней» палатой. • В президентской системе: палаты «перетягивают канат» по поводу вопросов, относящихся к сфере законодательства, т. е. спор идет относительно законодательных приоритетов друга и внутри палат

64 Бикамерализм: смысл • А кто реально «veto players» ? Случай • • США: 64 Бикамерализм: смысл • А кто реально «veto players» ? Случай • • США: tricameralism? Бикамерализм как «предохранитель» , запасной механизм ( «тормозной механизм, способный уменьшить экстерналии, производимые хорошо организованными группами» ) Бикамерализм как способ обеспечения баланса (например, между «всем народом» и составной частью «народа» ) Как усилить/ослабить «вторые» палаты? Сделайте их более представительными! Сильный бикамерализм (А. Лейпхарт).

65 Спасибо за внимание! Особые благодарности М. В. Ильину (за учительство и оригинальные идеи) 65 Спасибо за внимание! Особые благодарности М. В. Ильину (за учительство и оригинальные идеи) и Д. А. Дагаеву (за ценные замечания)!